Особенности антимонопольной политики в Узбекистане: общие принципы и правовая база

Особенности антимонопольной  политики в Узбекистане: общие принципы и  правовая база 

       Антимонопольная политика в нашей стране имеет  свою специфику, связанную с особенностями  монополизма и законодательства. В статье рассматриваются задачи, механизмы реализации этой политики и правовая среда антимонопольного регулирования в Узбекистане. Имеющиеся в этой сфере проблемы анализируются через призму мирового опыта.

       Система проведения конкурентной политики, созданная  в Узбекистане, включает в себя законы и подзаконные акты, специальные институты, отвечающие за ее осуществление и защиту прав потребителей, а также механизмы реализации этой политики. Однако, несмотря на определенные успехи в данной области, цели и методы проведения конкурентной политики требуют дальнейшего совершенствования.

       Это обусловлено, прежде всего, ростом масштабов  и силы воздействия глобализации, в связи с чем требуется  создавать условия для повышения  конкурентоспособности отечественных производителей. Тем более, что Узбекистан в 2003 году ввел свободную конвертацию по счету текущих операций, а это усилит конкуренцию на внутреннем рынке между отечественными и зарубежными производителями.

       Кроме того, необходимо признать, что проводимая политика развития конкуренции в  республике недостаточно действенна.

       Исследование, на основе которого подготовлена данная статья, было сфокусировано на изучении эффективности проведения конкурентной политики в Узбекистане в трех основных направлениях: законодательство и практика антимонопольного регулирования; проблемы экономической концентрации и ее регулирование; механизмы развития конкурентной среды.

       Основные  подходы к государственной  конкурентной политике

       История рыночной экономики – это во многом история борьбы против негативных проявлений монополизма. Теория и практика показывают, что монополизм порождает:

       – более высокие цены, которые приходится платить потребителям за продукцию фирм-монополистов по сравнению с ценами на аналогичную продукцию на конкурентных рынках;

       – искусственное ограничение производства отдельных видов товаров и услуг для поддержания высоких цен, что ведет к неэффективному распределению ресурсов между различными отраслями, к их недоиспользованию в монополизированных отраслях;

       – технический застой производства, низкое качество продукции.

       Еще больше проблем порождает монополизм в странах, осуществляющих переход от плановой к рыночной экономике. Это относится и к Узбекистану, где в силу исторических причин сохранились отраслевые монополии в форме квазигосударственных структур (ассоциаций, концернов, корпораций, компаний), имеющих во многом статус и функции отраслевых министерств. Монополистическим тенденциям способствуют архаичная система лимитного и фондового распределения отдельных видов продукции и сырья (ограничивающая доступ на рынки новых хозяйствующих субъектов и создающая условия для коррупции в государственных службах и вышеупомянутых структурах), а также имеющиеся административные барьеры для осуществления бизнеса в форме выдачи разрешений, лицензий, сертификатов, согласований и т.д.

       Поэтому для создания эффективной конкурентной среды в Узбекистане требуются меры по а) максимальному устранению всех проявлений государственного монополизма в экономике, для чего нужна глубокая институциональная реформа, нацеленная на создание более благоприятных условий для развития предпринимательства и совершенствование системы государственного управления экономикой; б) предотвращению возможностей злоупотребления рождающимися в рыночных условиях монополиями своим доминирующим положением на рынке. Государственные институты должны обеспечивать развитие конкуренции, без чего невозможны эффективные инновации, низкие издержки и цены, высокое качество продукции, – иными словами, невозможно повышение конкурентоспособности всей экономики.

       Результатами  осуществления мер по развитию конкуренции должны стать усиление роли рыночных механизмов в регулировании деятельности экономических агентов, устранение административных препятствий для входа на рынок, формирование конкурентных условий для всех субъектов экономики. А важнейшая стратегическая цель развития конкуренции – обеспечение потребителю возможности стабильно получать качественные общественные услуги за экономически оправданные цены. 

       Действующие механизмы развития конкурентной среды

       Существует  множество механизмов развития конкурентной среды. Это – приватизация, дерегулирование, демонополизация, развитие малого и  среднего предпринимательства и  другие. Их использование зависит от обстановки на соответствующих рынках страны, от степени развития экономики в целом, от воздействия внешних и внутренних факторов. Рассмотрим методы, применяемые в Узбекистане.

       Приватизация  и демонополизация  государственных  предприятий. Эти механизмы позволяют увеличить количество деловых конкурентов, функционирующих на рынке. Практика показывает, что влияние приватизации на формирование конкурентной среды эффективно только в том случае, если она сочетается с демонополизацией, которая предусматривает разукрупнение предприятий с выделением в самостоятельные структуры их конкурентоспособных подразделений.

       В целях ускорения таких процессов  в апреле 2003 года правительством республики была принята Программа разгосударствления и приватизации предприятий на 2003-2004 годы, согласно которой за эти два года 77% предприятий государственной собственности должны быть приватизированы. Предполагается, что в результате реализации данной программы резко сократится присутствие государства в уставном капитале предприятий, повысится их инвестиционная активность, улучшатся конкурентные условия.

       Эти меры особенно важны в связи с  тем, что пока во многих отраслях приватизация не принесла значительных изменений  в создании конкурентной среды. В  ходе структурных преобразований вместо бывших отраслевых министерств образованы отраслевые хозяйственные объединения, которым правительство предоставило такие широкие полномочия, что они стали “законными” монополиями, да еще и с функциями государственного регулирования. Это относится практически ко всем отраслям промышленности, к туризму, к сферам естественных монополий, где сохранившиеся методы административного отраслевого регулирования стали существенным препятствием для создания эффективной конкурентной среды. В наименьшей мере это коснулось сектора услуг и торговли, где приватизация осуществлена быстрее и глубже.

       Устранение  барьеров, препятствующих возникновению эффективной  конкуренции и  входу “новых игроков” на те или иные рынки. Под подобными барьерами понимаются любые факторы и обстоятельства правового, организационного, технологического, экономического, финансового характера, мешающие хозяйствующим субъектам вступать на товарный рынок и на равных конкурировать там с другими предприятиями. 

ИЗ ИСТОРИИ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

       Первый  акт антимонопольного законодательства появился в США в конце XIX века в целях обуздания монополий в нефтяной промышленности и в сфере железнодорожных перевозок. В ответ на участившиеся случаи концентрации производства и капитала, роста проявлений монополизма Конгресс США в 1890 году принял закон Шермана. Формулировки данного закона, состоящего всего из 7 статей, были очень расплывчаты, и суды, рассматривая конкретные случаи, толковали их по-своему. Контроль за исполнением закона возложили на Департамент юстиции США, где был образован антитрестовский отдел. Этот отдел, по сути, и стал первым антимонопольным органом США.

       Закон Шермана не охватывал многие виды деятельности, ограничивавшие конкуренцию  на свободном рынке. Поэтому в 1914 году был принят Закон Клейтона, который запрещал дискриминацию в ценах, а также слияния и приобретения компаний, приводящие к ослаблению конкуренции и монополизации рынков. В том же году был принят Закон о федеральной Торговой комиссии – новом органе антимонопольного регулирования, не зависимом от Департамента юстиции. В дальнейшем Конгресс принял Законы Робинсона–Петмана (1936 г.), Селлера–Кифовера (1950 г.) и Харт-Скотт-Родино (1976 г.), которые внесли поправки в Законы Шермана и Клейтона.

       В начале XX века появились антимонопольные законы и в других англосаксонских государствах – Австралии, Канаде и Великобритании, а в континентальных европейских странах – в 40-50-е годы прошлого века. В связи с расширением процессов экономической глобализации в течение 80-90-х годов практически все развитые страны усилили свои законы о конкуренции, а некоторые ввели в действие новые законы, направленные на то, чтобы барьеры на пути торговли и конкуренции, будучи устраненными государством, не были воскрешены действиями частных компаний.

       В большинстве европейских стран при разработке механизмов регулирования деятельности монополий и развития конкуренции основной упор делается на принцип контроля за злоупотреблениями. Такой подход, называемый бихевиористским (поведенческим), акцентирует внимание не на структуре отрасли, а на поведении отдельных хозяйствующих субъектов. В этой модели используется правило разумного подхода, которое провозглашает незаконной не всякую монополию, а лишь ту, чья деятельность негативно отражается на социально-экономическом развитии общества. Следование этому правилу требует создания специальных административных органов, которые должны постоянно анализировать и контролировать состояние конкуренции на различных рынках и осуществлять меры по развитию конкуренции. В странах Европейского Содружества (ЕС) для каждой сферы, где отсутствуют условия конкуренции, приняты специальные рекомендательные документы – директивы. Для рынка сферы телекоммуникаций, например, действуют Директивы по электронной коммуникации Европейского Сообщества, направленные в основном на улучшение конкуренции в ЕС. 

       Особое  внимание надо уделить упразднению барьеров, возникших вследствие деятельности органов государственной власти всех уровней (государственная помощь отдельным хозяйствующим субъектам в виде налоговых привилегий, субсидий и дотаций, предоставления исключительных прав; применение административных методов регулирования хозяйственной деятельности предприятий; сложные нормативы по стандартизации и сертификации и т.д.). К примеру, сегодня процедуры получения сертификата на производство того или иного вида продукции занимают несколько месяцев и обходятся тем, кто все же сумел получить соответствующие документы, от сотен тысяч до нескольких миллионов сумов (в зависимости от ассортимента и числа видов производимой продукции).

       Реструктуризация  систем управления и  предприятий монополизированных отраслей. В 1998-2002 годах правительством Узбекистана был принят ряд решений в данной сфере. Однако начатые процессы не завершены практически ни в одной из отраслей. К примеру, придание статуса юридического лица электростанциям пока не привело к демонополизации энергетики, так как не разделена система финансовых потоков в отрасли, позволяющая повысить заинтересованность отдельных электростанций в снижении себестоимости производимой электроэнергии. Мало что сделано в этом плане и в сфере железнодорожного транспорта. Демонополизация в системе жилищно-коммунального хозяйства не подкрепляется мерами по развитию частных коммунальных услуг и потому также не приносит желаемого результата. Требуется прежде всего разрушить отраслевые монополии там, где хозяйственные объединения (ассоциации, холдинги, концерны), обладают полномочиями по распределению дефицитных материальных ресурсов и имеют возможность вмешиваться в деятельность предприятий. 

АНТИМОНОПОЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В США

       В США выделяются два типа контроля государства за предпринимательской  деятельностью: 1) за естественными монополиями с использованием строгих ограничений и 2) за частным сектором с применением критериев допустимости слияний и поглощений фирм, качества и безопасности товаров, а также мер по предотвращению недобросовестной конкуренции. Американская модель антимонопольного регулирования и развития конкуренции, называемая в экономической литературе структуралист-ской, основана на принципе запрещения монополии как структурной единицы независимо от последствий ее деятельности.

       В США компании, действующие в регулируемых антимонопольным законодательством  сферах, в большинстве своем находятся  в акционерной или частной собственности. Поэтому антимонопольное регулирование осуществляется через систему перераспределения капиталов, что позволяет оптимизировать отраслевой профиль хозяйственных субъектов в ходе слияний, поглощения, разделения. В этом состоит важнейшее отличие американской системы антимонопольного регулирования от западноевропейской или азиатской, где для решения аналогичных задач, как правило, прибегают к национализации предприятий и компаний регулируемых отраслей и управлению ценами на их товары и услуги. В целом по экономике США масштаб антимонопольного регулирования оценивается в 70-80 млрд. долларов ежегодно. Сюда входят затраты государства на мероприятия, связанные со снижением риска загрязнения окружающей среды, контролем за ценами и барьерами входа на рынок, принятием инвестиционных решений и другими мерами. Особой сферой действия антимонопольной политики США является регулирование слияний и поглощений, т.е. определение критериев, при которых подобные действия не допускаются.