Экономика регионов

      Оценка  регионального налогового потенциала на основании метода репрезентативной налоговой системы, в свою очередь, подразделяется на несколько методов, которые отличаются друг от друга  подходами к оценке налоговой  базы в регионе. Среди подобных подходов следует выделить «нормативно-законодательный» (statutory) и «расширенный» (broader) подходы. Первый подход основывается на предположении о возможности получения от налоговых органов, данных для расчета показателей налоговой базы в отношении всех налогов, взимающихся на территории региона либо зачисляемых в региональный бюджет. При оценке налогового потенциала с помощью второго подхода рассчитываются косвенные оценки налоговой базы, так как в некоторых случаях прямая оценка налоговой базы не представляется возможной. Практика стран с многоуровневой бюджетной системой, использующих метод репрезентативной налоговой системы для оценки налогового потенциала, показывает, что совершенствование данного метода приводит к использованию для оценки налогового потенциала территорий преимущественно косвенных методов оценки налоговой базы.

      Следует отметить, что при использовании  косвенных оценок метод репрезентативной налоговой системы по своей сути становится близок методу использования  макроэкономических показателей к  оценке налогового потенциала, однако основное различие между ними состоит  в том, что при использовании  метода макроэкономических показателей  моделирование потенциальных налоговых поступлений осуществляется без учета особенностей налоговых баз и ставок отдельных налогов, в то время как метод оценки с помощью репрезентативной налоговой системы исходит из необходимости как можно более точной оценки налоговой базы по каждому из основных бюджетообразующих налоговых источников с учетом соответствующих особенностей взимания данных налогов и налоговых ставок.

      Вместе  с тем существует определенная условность в разграничении указанных двух методов: если оценка налогового потенциала по методу репрезентативной налоговой  системы исходит из расчета налоговой  базы с постепенным агрегированием показателей, характеризующих налоговую  базу, при переходе к косвенной  оценке потенциальных налоговых  обязательств, то оценка с применением  макроэкономических показателей основывается на использовании единственного  макропоказателя в качестве характеристики базы для всех налогов в регионе  с постепенным дезагрегированием  используемой характеристики с учетом особенностей взимания отдельных налогов  в случае получения неудовлетворительных результатов оценок на основании  агрегированного показателя.

      Рассмотрим  некоторые требования к оценке налогового потенциала регионов, а также преимущества и недостатки перечисленных методов  с точки зрения различных критериев  эффективности их применения.

      Эффективность и результативность той или иной концепции измерения налогового потенциала определяется прежде всего  независимостью поученной оценки от фискального выбора региональных властей  и экономических агентов, известной  как «эффект обратной связи» (feedback effect). Указанный эффект имеет место в случаях, когда показатели налоговой базы либо иные факторы, используемые при оценке налогового потенциала, зависимы от выбора региональных властей или экономических агентов. Устранение эффекта обратной связи является одной из важнейших задач при разработке методики оценки налогового потенциала. К его возникновению, в зависимости от используемой методики оценки налогового потенциала, могут, в частности, привести изменения в соотношении частного и государственного секторов экономик.

      Например, рост доли государственного сектора (вследствие роста налогов) может привести к  снижению налоговой базы частного сектора. Поэтому оценка налогового потенциала региона в соответствии с методом  РНС в некоторой степени подвержена влиянию выбора субнациональных  властей, который включает предпочтения об относительном размере частного и государственного секторов региональной экономики. Использование для оценки налогового потенциала макроэкономических показателей, включающих данные о размере  как частного, так и государственного секторов экономики, позволяет значительно  уменьшить зависимость итоговых оценок от решений региональных властей  в области изменения долей  частного и государственного секторов в экономике региона (в качестве примера такого показателя можно  привести валовой региональный продукт).

      На  оценку налогового потенциала с помощью  метода репрезентативной налоговой  системы также оказывает влияние  и фискальный выбор региональных властей – установление различных  видов налогов (в рамках региональных полномочий), также изменения в  структуре совокупной налоговой  базы (то есть соотношение величины налогооблагаемой базы по нескольким налогам, для которых осуществляется оценка потенциальных доходов),  изменение структуры потребления в частном секторе, изменение общего уровня экономической активности, капитализация налогов в ценах на активы, изменения в пространственном размещении экономической деятельности.  При оценке методом РНС размер базы налога находится в зависимости от налоговых ставок, а, следовательно, результаты расчетов в соответствии с данным методом, основной компонентой которого является оценка налоговых баз, не могут не подвергаться влиянию фискальной политики региональных властей.

      Вместе  с тем все рассмотренные механизмы  действуют, хотя и в меньшей степени, и в случае оценки налогового потенциала с помощью макроэкономических показателей. Меньшее влияние в данном случае можно объяснить двумя причинами. Во-первых, данный подход не предусматривает анализа фактической налоговой политики региональных властей, концентрируясь на базовых источниках налоговых доходов, а, следовательно, и налогового потенциала. Во-вторых, более широкая база для расчетов макроэкономических данных снижает степень влияния эффекта «обратной связи» на итоговые показатели оценки. Однако при оценке налогового потенциала по методу РНС происходит агрегирование результатов расчетов потенциальных доходов от отдельных налогов, которое может приводить к уменьшению степени влияния искажений в расчетах на итоговый показатель, так как разнонаправленные ошибки в расчетах по отдельным налогам в таком случае элиминируются.

      Другим  важным критерием эффективности  метода оценки налогового потенциала является полнота используемых данных о доходах экономических агентов  в регионе, которые являются в  итоге налогооблагаемой базой для  всех налогов. С этой точки зрения, в пользу применения метода оценки на основании макроэкономических показателей  свидетельствует его способность  более полного учета совокупного  дохода экономических агентов региона, чем оценка методом РНС, так как  моделирование репрезентативной налоговой  системы, основанное на анализе законодательно установленной налоговой базы, не может учесть все источники регионального  дохода. Самым полным из имеющихся показателем о полученном региональном доходе в данном случае является валовой региональный продукт (ВРП). Но и макроэкономические показатели могут не учитывать все компоненты регионального дохода. Например, доход, полученный резидентами региона за его пределами, что приводит к соответствующим искажениям в оценке налогового потенциала.

      Среди возникающих проблем при оценке налогового потенциала следует также  выделить экспорт налогового бремени, который определяется в литературе как прямое или косвенное налогообложение  нерезидентов данного региона. Следует  отметить, что ни один из методов  оценки налогового потенциала не в состоянии полностью учесть экспорт налогового бремени. Тем не менее, можно утверждать, что оценка по методу репрезентативной налоговой системы в большей степени способна учесть подобный экспорт, так как при оценке налоговой базы используются данные налоговой отчетности, позволяющие выделить экспортируемое налоговое бремя из общей суммы налога.

      Одной из главных задач методики оценки налогового потенциала и распределения  финансовой помощи состоит в том, что она не должна создавать стимулы  для выбора региональными властями определенных стратегий поведения  в отношения уровней налогообложения  и бюджетных расходов. В литературе по проблемам оценки налогового потенциала выделяются три вида стимулов: стимулы  по применению налоговых ставок, стимулы  по оказанию влияния на налоговые  базы и стимулы по принятию стратегии  недобросовестного поведения (moral hazard). С одной стороны, объем финансовой помощи региону в рамках эффективно построенной системы межбюджетного выравнивания не должен находиться в зависимости от изменения каким-либо регионом собственных налоговых ставок. С другой стороны, эффективно построенная система межбюджетных трансфертов должна принимать во внимание увеличение налоговой базы в регионах (путем соответствующего снижения размеров финансовой помощи), что может создать отрицательные стимулы к развитию собственной налоговой базы.

      Следует отметить, что, несмотря на необходимость  устранения перечисленных недостатков  из методик, сама методика должна оставаться достаточно простой и понятной для  использования. Помимо экономической  эффективности, требования к прозрачности и открытости процедуры межбюджетного  выравнивания, требование простоты и  понятности остается одним из важнейших  условий, необходимых для успешного  функционирования системы межбюджетных отношений.

      В России стремление к усовершенствованию оценки налогового потенциала привело к построению сложной методики его оценки. При этом эффективность подобной методики в условиях неудовлетворительной статистической базы представляется сомнительной.

      Следует отметить, что использование в  чистом виде метода репрезентативной налоговой системы для оценки налогового потенциала российских регионов не представляется возможным вследствие ограниченности статистических данных по величине налоговой базы в регионах, а также недостоверности подобных данных. Использование методов оценки с помощью макроэкономических показателей  в чистом виде для всего объема налоговых платежей, поступающих  в бюджеты субъектов Федерации, также представляется малоэффективным  вследствие как высокой степени  межрегиональной дифференциации структуры  налоговых доходов, сложности российской налоговой системы, так и несовершенства статистической отчетности в России.

Оценка  налогового потенциала регионов на основе валового регионального продукта

      Валовая добавленная стоимость, произведенная  в регионе, является показателем  доходов, наилучшим образом характеризующим  уровень экономической активности в регионе в агрегированном виде. Возможны несколько вариантов оценки налогового потенциала на основе этого  показателя, простейшей из которых  является средняя налоговая нагрузка на продукт[10].

      Произведение  средней эффективной налоговой  ставки ( ), определяемой как отношение суммарных налоговых обязательств всех регионов к их совокупному продукту, на фактический валовой продукт региона даст оценку налогового потенциала этого региона:

где   – оценка налоговых обязательств -го региона (налоговые поступления плюс прирост задолженности).

 – валовой региональный продукт  -го региона.

      Под налоговыми обязательствами здесь  и далее понимается совокупность фактических налоговых доходов  региона и прироста накопленной  задолженности перед бюджетом (недоимка и отсроченные платежи). Это показатель, характеризующий начисленные налоги предприятий региона (налоговые  обязательства). Оценка налогового потенциала для начисленных налогов, в отличие  от перечисленных в бюджет (собранных) позволяет не учитывать различие усилий регионов по сбору налогов, то есть выравнивать различие налоговых  ставок.

            Следует отметить, что  использование такой оценки базируются на ряде допущений. Во-первых, предполагается постоянство налогового бремени  на единицу добавленной стоимости  для всех отраслей. Кроме того, такая  оценка ставит регионы в неравные условия, так как является чувствительной к масштабу. Другими словами, больший (в экономическом смысле) регион входит в эту оценку с большим  весом. Достоинством такого метода является то, что суммарная абсолютная ошибка прогноза будет равна нулю, то есть суммы оценок по регионам будут равны  фактическим налоговым сборам. Это  может быть удобно для бюджетного планирования, но надо иметь ввиду, что качество оценки (стандартная  ошибка, погрешность) налогового потенциала будет неодинаковым по регионам. Для  крупных в экономическом смысле регионов оценка будет более точной, чем для меньших регионов. Для  оценки налогового потенциала регионов с целью межбюджетного выравнивания данный факт является существенным недостатком, что делает данный метод неприемлемым.