Теория бюрократии М. Вебера

 

 

Введение

 

Пожалуй, одним из наиболее значимых трудов немецкого социолога и социального философа Макса Вебера является его учение о типах господства, из которого вытекает его концепция рациональной бюрократии.

Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд этого немецкого социолога "Хозяйство и общество" и целый ряд его статей, приведённый в сборнике "Избранные произведения" издательства "Прогресс". В этих статьях и в некоторых других своих работах Вебер описывает систему государственного управления, существовавшую в Германии в начале ХХ века. В исследованиях современных западных ученых нередко подчеркивается, что анализ бюрократии в веберовских политических статьях, как и концепция патримониальной бюрократии, служит важным дополнением идеально-типической модели рациональной бюрократии. В последние годы отечественные исследователи также неоднократно подчеркивали значение веберовской модели бюрократии для характеристики системы управления в современном российском обществе. В данной работе наиболее активно рассматривалась работы М. Масловского "Веберовская концепция патримониализма и ее современные интерпретации" и "Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология".

Считается, что в наше время бюрократический аппарат управления особенно сильно развит. Такое сильное его развитие началось во времена Советского Союза, и с тех пор штаб управления начал неимоверно разрастаться. Бюрократия сильно укрепилась за время своего существования, постоянно происходит разрастание бюрократического аппарата, что усложняет жизнь обычным людям.

Целью данной работы является изучение теории бюрократии М. Вебера. Важнейшими моментами будет изучение и рассмотрение двух бюрократических концепций, предложенных М. Вебером.

Для этого были решены следующие задачи:

1. Изучить работы М. Вебера и других исследователей по данной теме.

2. Рассмотреть бюрократию как один из типов господства и провести сравнительный анализ теорий патримониальной и рациональной бюрократии.

3. Рассмотреть роль бюрократии в общественной жизни и управлении государством.

 

Глава 1. Патримониальная бюрократия

 

В политической социологии Вебера подробно описаны формы управления, предшествовавшие современной рациональной бюрократии. Наибольшее внимание при рассмотрении этих форм немецкий социолог уделил различным вариантам патримониального господства.

М. Масловский в своих исследованиях акцентирует внимание на том, что этому понятию в современной западной социологии также давались различные толкования. Тем не менее преобладающей является точка зрения, согласно которой оно служит для обозначения особого идеального типа, занимающего промежуточное положение между идеально-типическими моделями патримониализма и легально-рациональной бюрократии. Как указывали некоторые западные авторы, в тех случаях, когда разрыв между теоретическими моделями и реальностью оказывался слишком велик, Вебер использовал такого рода дополнительные идеальные типы [13].

Для уточнения значения этого термина следует в первую очередь обратиться к его использованию в "Хозяйстве и обществе". В своем основном труде Вебер характеризует патримониальное чиновничество и рациональную бюрократию как два во многих отношениях противоположных типа. Он подчеркивает контраст между ними, указывая, что в патримониальном управленческом аппарате вместо бюрократической "беспристрастности" все полностью зависит от личного усмотрения чиновника - от его отношения к конкретному просителю и его конкретной просьбе и от чисто личных связей, услуг, обещаний и привилегий [7]. Тем не менее, Вебер не проводит непреодолимой границы между патримониальной и бюрократической должностью. Он утверждает, что истоки подлинной бюрократии могут быть найдены повсюду в довольно несложных формах патримониальной администрации - переход от патримониальной к бюрократической должности не является четко определенным [7].

Рассматривая основные исторические примеры бюрократических организаций, Вебер указывает, что многие из них отличались ярко выраженными патримониальными чертами. При этом патримониальные бюрократии расцениваются им как в значительной степени иррациональные, поскольку в них, как правило, отсутствует четкое разграничение сфер полномочий чиновников и не требуется специальной подготовки для занятия должности. Однако Масловский в своих исследованиях отмечает, что Вебер вполне допускает возможность того, что патримониальный правитель в интересах своей власти и финансового обеспечения развивает рациональную систему администрации со специально подготовленными чиновниками [13], хотя подобная система администрации получила полное развитие лишь в западноевропейских абсолютных монархиях.

Вместе с тем в "Хозяйстве и обществе" Вебер следующим образом характеризует патримониальную бюрократию: "Там, где несвободные чиновники действуют в иерархической организации с безличными сферами компетенции и, следовательно, в формально бюрократической манере, мы будем говорить о "патримониальной бюрократии" [7]. Но следует отметить, что патримониальные чиновники не обязательно являются несвободными, поскольку они могут рекрутироваться в том числе и из не патримониальных источников. Обратимся теперь к рассмотрению вопроса о теоретическом статусе понятия патримониальной бюрократии. Есть основания считать, что этот термин не обозначает в работах Вебера отдельного идеального типа, но имеет лишь конкретно-эмпирические воплощения. Хотя Вебер и указывает на наличие в патримониальной бюрократии определенных рациональных черт, эти черты не уточняются. Характеризуя небюрократическое патримониальное чиновничество, Вебер перечисляет те признаки рациональной бюрократии, которые в нем полностью отсутствуют. Однако он не приводит такого же исчерпывающего перечня признаков патримониальной бюрократии.

Вебер следующим образом определяет рамки использования этого термина: "Мы будем все время вынуждены, пользуясь такими словообразованиями, как "патримониальная бюрократия", указывать на то, что данное явление некоторыми характерными для него признаками связано с рациональной, другими - с традиционной - в данном случае с сословной - формой господства" [3]. Очевидно, что речь в данном случае идет об эмпирических явлениях, а не об идеальном типе. Важное значение имеет и отмеченная здесь Вебером связь патримониальной бюрократии с господством сословного типа.

Парадокс патримониальной бюрократии заключается в том, что, коль скоро она представляет собой централизованную структуру, она не обладает реальной властью, являясь послушным орудием патримониального правителя. В то же время присвоение должностей чиновниками, позволяющее им ограничить власть правителя, создает основу для сословного господства, которое уже не является бюрократическим.

Итак, понятие "патримониальная бюрократия" в работах Вебера обозначает, по-видимому, не идеальный (чистый) тип, а лишь конкретные примеры управленческих структур, обладающих определенными рациональными чертами, но действующих в условиях традиционного господства. Патримониальные бюрократии отличают личностный, а не формально-правовой характер отношений между главой государства и чиновниками. Основу власти патримониальных чиновников образует, прежде всего, присвоение этими чиновниками занимаемых ими должностей и связанных с ними привилегий. Но предельное развитие тенденции к такому присвоению означает утрату чиновничеством бюрократического характера.

Историческими примерами относительно высокоразвитых форм бюрократического управления в условиях патримониального государства служат Веберу бюрократии, существовавшие в Древнем Египте, в поздней Римской и Византийской империях, в Китае, а также в Западной Европе в эпоху абсолютизма. Однако основное внимание немецкий социолог уделял двум последним из этих примеров. Если в западных государствах произошел переход от патримониального господства к легально-рациональной бюрократии, в Китае, по мнению Вебера, существовал наиболее типичный образец патримониальной бюрократии, которая добилась господствующего положения в обществе, но при этом не трансформировалась в рациональную бюрократию современного типа [3].

Сравнительный анализ патримониальных бюрократий, проведенный Вебером, позволил ему выявить специфические особенности бюрократического управления в странах Запада. Китайское патримониальное чиновничество служило Веберу примером бюрократической организации, в наибольшей степени отличавшейся от западной рациональной бюрократии. Что же касается российского чиновничества, то Вебер вначале рассматривает его в ряду патримониальных бюрократий, существовавших с древнейших времен, а в статьях о революции 1905 г. характеризует государственный аппарат российской империи как пример современной рациональной бюрократии.

 

 

Глава 2. Концепция рациональной бюрократии

 

2.1. Теория рационализации

 

Согласно Веберу, рационализация предполагает следующее:

1. В области экономической организации – организацию производства на основе бюрократии и калькуляцию прибыли посредством систематических бухгалтерских процедур.

2. В религии – развитие теологии интеллектуальной стратой, исчезновение магии и замену роли религиозных таинств личной ответственностью.

3. В области права – вытеснение практики выработки законов на основании произвольного прецедентного права практикой дедуктивного правового мышления на основании универсальных законов.

4. В политике – уход в прошлое традиционных норм легитимности и замену харизматического лидерства партийной машиной.

5. В области морали – больший акцент на дисциплине и воспитании.

6. В науке – снижение роли индивидуального новаторства при развитии практики коллективных исследований, координируемых экспериментов и при определении политики в области науки государством.

7. В обществе в целом – распространение бюрократии, государственного контроля и администрирования [14].

В своем учении о формальной рациональности и об отличии именно в этом отношении современного типа общества от традиционных обществ Вебер не оригинален: то, что он обозначил как формальную рациональность, было в свое время открыто Марксом и выступало у него в качестве понятия "абстрактного труда". Правда, это понятие играет в структуре марксовой мысли другую роль, нежели формальная рациональность у Вебера, но влияние Маркса на Вебера в этом в этом пункте не подлежит сомнению. Этого влияния, впрочем, Вебер никогда не отрицал. Более того, он относил Маркса к тем мыслителям, которые наиболее сильно воздействовали на социально-историческую мысль XX века.

 

2.2. Идея легального господства в рациональной бюрократии

 

Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Если при традиционном господстве возможности создания новых законодательных норм ограничены священной традицией, то при легальном господстве не существует каких-либо ограничений для законотворчества, коль скоро соблюдены соответствующие процедуры. "Решающим для нашей терминологии признаком является то, - пишет Вебер, - что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя,... но на лишенном личного характера объективном "служебном долге", который, как и право на власть, "компетенция", определен посредством рационально установленных норм таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах"1.

Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. При этом глава политического союза также подчинен формально-правовым нормам. Необходимо отметить, что легальное господство не имеет какого-либо ценностного фундамента, представляя собой чисто "функциональный, то есть свободный от всяких содержательных (ценностных) моментов тип управления" [8]. Само по себе легальное господство не обладает в глазах подчиненного ему населения достаточной легитимностью. Поэтому Вебер считал, что этот тип господства должен быть дополнен традиционными или харизматическими элементами. Впрочем, в эмпирической реальности легальное господство и не существует в чистом виде, неизменно проявляясь лишь в сочетании с каким-то иным типом.

Легальное господство обладает рядом отличительных черт, среди которых Вебер особо выделяет следующие:

1) должностные обязанности исполняются на постоянной основе и регулируются правилами;

2) эти обязанности разделены между функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые властные полномочия и санкции;

3) должности образуют иерархию, в которой определены возможности контроля за исполнением приказаний и их обжалования;

4) правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические инструкции и правовые нормы, но для исполнения тех и других необходим специально подготовленный персонал;

5) ресурсы организации отделены от имущества ее членов как частных лиц;

6) должностное лицо не может присвоить свою должность;

7) управление основывается на письменных документах, что делает канцелярию центром современной организации;

8) легальное господство может принимать различные формы, но при наиболее чистом типе такого господства используется бюрократический управленческий персонал [7].

При легальном господстве с бюрократическим управленческим аппаратом лишь глава организации занимает свое положение в результате выборов, присвоения или наследования.

С точки зрения Вебера, рациональная бюрократия не тождественна легальному господству. С одной стороны, легальное господство может осуществляться и небюрократическими (например, коллегиальными) органами управления. С другой стороны, бюрократический административный аппарат может использоваться и в тех случаях, когда руководство не следует принципу легальности. Об этом свидетельствует само понятие патримониальной бюрократии [13].

Как указывает Вебер, при чистом типе традиционного господства в управленческом персонале полностью отсутствуют такие черты бюрократической администрации, как четкое определение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, специальная подготовка как условие занятия должности и постоянное денежное жалованье [7]. Вместе с тем все перечисленные признаки, за исключением, по-видимому, лишь контрактно-договорных отношений, могут в той или иной степени присутствовать в патримониальной бюрократии. Постоянным же ее признаком служит личностный характер отношений власти.