Приватизация и разгосударствление собственности. Мировой опыт

    В российской практике различают два основных этапа приватизации и разгосударствления: первый – это этап ваучерной приватизации. По длительности этот этап продолжался в России около 3–х лет. Нормативным актом, свидетельствующим о начале процесса разгосударствления и приватизации в РФ, явился Закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», принятый 3 июля 1991 года [3].

    Государственная программа приватизации разрабатывалась на три ближайших года, и состояла из задания на текущий год и прогноза на два последующих года. В соответствии с этой программой были определены объекты приватизации. Сюда входят: недра, земельные и водные ресурсы, континентальный шельф, железнодорожные, трубопроводные и автомагистрали, объекты, представляющие собой национальное достояние. Сюда же относится подавляющая часть оборонного комплекса, за исключением тех предприятий, которые уже переключились на производство гражданской продукции; объекты немедленной приватизации, где была рекомендована немедленная приватизация: торговля, сфера услуг, коммунальное хозяйство, жилье, мелкие и средние предприятия, муниципальный транспорт и т.п.; объекты, которые остались в собственности государства. В программе также устанавливался перечень государственных предприятий, объединений или их подразделений, не подлежащих приватизации.

    Действующая модель приватизации 1992 года предусматривала определенные базовые идеи – упор на бесплатную, льготную приватизацию для трудовых коллективов. Широко распространены были и денежные формы приватизации имущества на начальном этапе – аукционы и конкурсы приватизируемых объектов.

    Нельзя  обойти и процесс акционирования, как способ приватизации на первом этапе. При этом огромную роль играли созданные в то время инвестиционные фонды, формировавшие первичный рынок ценных бумаг (таких, как акций). С помощью их на сегодняшний день основной преобладающей организационной формой в России стали акционерные предприятия. Фонды давали ориентиры для того, чтобы разобраться в огромном океане ценных бумаг акционировавшихся предприятий. В процессе акционирования нормальной ситуацией считалось, когда все выпущенные акции предприятия проданы гражданам. Часть этих акций передавалась безвозмездно или продавалась на льготных условиях членам трудового коллектива. В целом к 1 июня 1993 г. свыше 17 тыс. крупных и средних предприятий и подразделений находились в той или иной стадии акционирования.

    В процессе акционирования немаловажную роль играли и чековые аукционы (например, в декабре 1992 г. – июне 1993 г. на чековые аукционы в 72 регионах страны были вынесены в общей сложности акции 2108 российских АО, представляющих практически все основные отрасли экономики и с числом занятых 2,38 млн. человек.) Суммарный уставный капитал этих предприятий (номинал акций в старых ценах) составил 104 млрд. рублей, в том числе 22,3 млрд. было предложено на чековые аукционы. Среди основных участников чековых аукционов были трудовые коллективы, мелкие инвесторы, чековые инвестиционные фонды и крупные институциональные и частные инвесторы. При рассмотрении понятия чекового аукциона, нужно уточнить саму суть чека (или ваучера). Это понятие связано с источниками платежа при приватизации. В связи с этим нужно сказать, что существовавшая, в свое время, идея бесплатной передачи имущества населению, была связана с Законом о приватизационных счетах. Однако этот Закон никогда практически не был действующим – его цели на практике выполнил Указ о приватизационных чеках (Указ Президента Российской Федерации «О введении в действие системы приватизационных чеков в РФ» от 14 августа 1992 года)[2]. Таким образом, средством платежа при приватизации государственного или муниципального имущества, а также при покупке акций (паев) инвестиционных фондов выступил приватизационный чек. Приватизационный чек – это государственная ценная бумага на предъявителя, которая использовалась гражданами РФ в качестве средства платежа при приватизации государственного или муниципального имущества, а также при покупке акций (паев) инвестиционных фондов. Положительной стороной приватизационного чека явилось то, что чековая приватизация предопределяла крупные масштабы и высокие темпы процесса – ведь чеки розданы всему населению и сроки их реализации были ограничены. Тем самым в процесс приватизации было вовлечено большое количество населения и объектами приватизации стало 90% госимущества. К началу 1994 года, было погашено около половины приватизационных чеков – примерно 90 миллионов.

    Таким образом, особенностями начального этапа приватизации в России (1991-1994 гг.) являлись: приоритет политических целей процесса, введение системы приватизационных чеков; сверхвысокие темпы приватизации; преимущественно формальный характер приватизации при акционировании крупных предприятий; аукционная продажа малых объектов; низкая доходность приватизации. Эти черты сближают российскую практику приватизации с восточноевропейской.

    За  несколько месяцев до конца чековой приватизации правительством была разработана новая программа приватизации на 1994 год. Новым этапом стала денежная приватизация, программа которой ставила своей целью, как и прошлая, формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений. Это предопределило преемственность ее идеологии, главных принципов, методов реализации. Сохранены были все основные способы приватизации.

    Однако  в новой программе стало больше ведомственных запретов, введены дополнительные жесткие бюрократические процедуры. Вместе с тем, удалось отстоять в правительстве и закрепить документально все важные для чековой приватизации процедуры, существенно расширить перечень приватизируемого имущества.

    Программой  было также ограничено применение Указа  Президента о вексельном обращении: из сферы его действия исключены  предприятия с государственной долей имущества свыше 25%. Таким образом, имущество этих предприятий реализовывалось за ваучеры и лишь после завершения чековой приватизации могли действовать иные принципы. Через приватизацию должны были пройти и все предприятия–банкроты.

    Новый раздел об иностранных инвестициях  практически снял все ограничения для участия зарубежных предпринимателей в аукционах и при покупке акций как за деньги, так и за чеки. Другое дело, что реализация этого не была стабильной из–за нестабильности политической ситуации в России.

    Программа также предусматривала значительное укрепление роли инвестиционных фондов. Им разрешено было увеличить долю акций одного предприятия в своих активах до 25 %, вместо прежних десяти, что позволило фондам реально участвовать в управлении акционерными обществами.

    Значительное  место в Программе 1994 года было уделено защите прав акционеров. Среди главных ее постулатов – защита акционерного «меньшинства», которому обеспечена возможность «коммулятивного» голосования.

    Государственная программа приватизации на 1994 год, Указы Президента о новом статусе Фонда федерального имущества и мерах, активизировали механизм действия Закона о несостоятельности (банкротстве) предприятий. Однако нельзя было забывать о главном принципе приватизации – предотвращении банкротства. Таковую проблему двух параллельно действующих процессов – приватизации и банкротства, удалось решить. Это стало возможным, когда были найдены ключевые идеи и принципы, позволяющие не только не наносить ущерба приватизации, но и решительно ускорить процесс смены собственности, причем именно через приватизацию избежать массовой ликвидации предприятий–банкротов. Было несколько вариантов, которые государство как собственник могло реализовать еще в досудебной процедуре. Например, если у государства не было возможности содержать предприятие–должника, кредитором которого и собственником выступало оно само, в этом случае государство должно было, решив ряд социальных вопросов, ликвидировать предприятие и продать его имущество на аукционе. Второй способ, когда предприятие само добровольно признавало себя банкротом (правда, не без помощи Федерального управления). Тогда собственник–государство в досудебной процедуре принимало решение о внешнем управлении этим предприятием, если оно запрещено к приватизации – снимало директора, приводило реорганизацию и т.д. Само же предприятие продолжало существовать и функционировать.

    Третий путь – это была обязательная (принудительная) смена собственности, срочная приватизация, если финансовый крах неизбежен. Такая норма была заложена в Указе, который поручал Федеральному управлению по делам о несостоятельности принимать решения о принудительной приватизации. Причем ее план, принятый управлением, был обязателен для реализации. В этом случае трудовой коллектив уже не получал всех льгот, предусмотренных при обычной приватизации. Ведь речь шла не о перераспределении собственности, а об экономическом оздоровлении предприятия. Ему необходимо было находить инвестора, продавать на инвестиционном конкурсе необходимый пакет акций по тем условиям, которые одобрит потенциальный покупатель. Конкурсные и аукционные торги были в таких случаях необходимы: это предотвращало возможную коррупцию и позволяло одновременно более четко и взвешенно форсировать процесс принудительной приватизации.

    Следует отметить и рассмотреть «Отчет об основных итогах чековой приватизации» Госкомимущества. Сжатый конспект «Отчета» звучит так: «Население России получило 146,064 млн. приватизационных чеков. Владелец ваучера имел четыре возможности: использовать свой чек при закрытой подписке на акции своего предприятия (в ходе закрытой подписки было принято почти 26 млн. чеков); участвовать в чековом аукционе; купить акции чекового фонда (их было создано 640 штук: собрали они свыше 60 млн. приватизационных чеков); продать чек (такая судьба постигла «ориентировочно» четверть выданных чеков). 40 млн. граждан России стали акционерами созданных в ходе приватизации АО или чековых фондов»[2].

    Затрагивая  вопрос о влиянии приватизации на работу предприятий, а также и  на ведущие промышленные отрасли, из «Отчета» следует сказать то, что: «В результате приватизации более половины ВНП стало производиться в негосударственном секторе. Спад производства на приватизированных предприятиях был на 10% меньше, чем в среднем по промышленности» [4].

    Об  иностранных инвестициях в экономику  России, в том числе в отраслевом разрезе с разбивкой на портфельные и прямые, говорится следующее: «На 1.10.94 в Государственный реестр внесено 15204 предприятия с иностранными инвестициями. Доля иностранных инвесторов в уставном капитале указанных предприятий составляет свыше $ 1,5 млрд. Наибольший интерес иностранных инвесторов за 9 месяцев 1994 года вызвали предприятия, находящиеся в Архангельской, Московской, Тюменской и Иркутской областях и в г. Москве» [7].

    Таблица 1

    Отрасли, вызвавшие наибольший интерес иностранных  инвесторов в 1994году [10]

    6 февраля 1995 года Президентом Российской Федерации был издан Указ «О втором этапе приватизации в г. Москве». С этим Указом возникает начало действия нового этапа в приватизационной компании – этапа так называемой денежной приватизации (платежным средством при покупке недвижимого имущества становятся деньги, а не приватизационные чеки). Московская городская дума 18 января приняла «Основные положения приватизации государственных и муниципальных предприятий города Москвы» [2].

    Что же касается этапа денежной приватизации не только в Москве но и по России, то уже в ноябре 1994 года Госкомимуществом было начато составление плана–графика денежных аукционов. По замыслу его составителей, все акции крупных предприятий, предназначенные для реализации на инвестконкурсах, должны были продаваться на денежных аукционах.

    Таблица 2

Список денежных аукционов, которые РФФИ собирался провести с января по май 1995 года [4]

    Однако  принято положение о специализированных денежных аукционах. Они отличаются от всех прочих тем, что процедура  их проведения практически в точности повторяет аукцион чековый. Кроме того, при проведении специализированного аукциона все участники приобретают акции по единой цене, и количество участников, как правило, весьма велико (в обычных денежных аукционах на каждый выставляемый пакет определяется только один победитель).