Естественные монополии в РФ: особенности функционирования и развития

Основной целью образования РАО "ЕЭС России" в форме акционерного общества было формирование оптового рынка электроэнергии. В федеральное владение РАО "ЕЭС России" поступили около 50 новейших электростанций (это более половины общих мощностей), выведенных из состава территориальных АО-энерго.

В структуре капитала РАО "ЕЭС России" государству принадлежит 52,6% акций, на долю иностранных инвесторов приходится 30,7%. РАО "ЕЭС России" контролирует 77,7% суммарной мощности электростанций страны. Компания состоит из 72 региональных АО-энерго7. В капитале 53 из них РАО имеет 50 и более процентов акций, в остальных - менее 50%. Основные фонды компании оцениваются в 400 млрд. долл., рыночная капитализация холдинга составляет около 13 млрд. долл. Владея большей частью энергетических мощностей, РАО "ЕЭС России" является собственником всей сети линий электропередач страны. Среди станций, не входящих в РАО, значительную долю составляют АЭС, на которые приходится 13% общего производства электроэнергии в РФ.

Толчком к регионализации, дроблению единого рынка электроэнергии послужило введение дифференцированных тарифов по оплате электроэнергии потребителями отдельных областей в зависимости от реальных затрат каждой энергосистемы, что привело к нерациональной загрузке энергетических мощностей. Хронически недогруженными остаются крупные высокоэффективные станции при более полной загрузке менее эффективных малых станций, принадлежащих региональным энергосистемам.

Главная проблема российской электроэнергетики - неплатежи. В силу специфики производимой продукции применение санкций в отношении неплательщиков чрезвычайно затруднено. Положение, вызванное неплатежами, можно существенно улучшить путем реализации значительного экспортного потенциала РАО. По некоторым оценкам, экспорт электроэнергии, произведенной на избыточных мощностях, позволил бы получать ежегодно до 16 млрд. долл. Однако для передачи больших объемов электроэнергии на значительные расстояния с сохранением ее параметров требуется модернизация линий электропередач и вспомогательных сооружений. Пока в страны дальнего зарубежья экспортируется всего около 10 млрд. кВтч электроэнергии.

По мнению доктора экономических наук А. Городецкого и кандидата экономических наук Ю. Павленко - «необходимо полнее использовать преимущества единой централизованной энергосистемы как более устойчивой формы организации энергетического хозяйства. Организация производства электрической энергии, при которой в одних руках сосредоточены генерирующие мощности, передающие и распределительные сети, предоставляет больше возможностей для экспансии на внешние рынки. Не случайно подобная схема успешно работает во Франции - одном из крупнейших в мире экспортеров электроэнергии». 8

Газовая промышленность.

Путем преобразования Государственного газового концерна в феврале 1993г. создано РАО «Газпром», в 1999 г. оно преобразовано в ОАО «Газпром» в соответствии с требованиями законодательства об акционерных обществах. На его долю приходится около 25% всех поступлений в федеральный бюджет. «Газпром» - крупнейший кредитор российской экономики. ОАО «Газпром» принадлежит около 30% европейского газового рынка (21% поставок в Западную и 56% в Восточную Европу). За рубежом он располагает огромными активами, в основном в виде долей в компаниях, владеющих газотранспортными и газораспределительными системами. "Газпром" включает 8 газодобывающих объединений и 13 региональных газотранспортных предприятий, а также внешнеэкономическое предприятие "Газэкспорт"; они осуществляют около 95% добычи и 100% транспортировки газа.

Уникальность ресурсной базы и наличие развитой системы газопроводов определяет устойчивость позиций "Газпрома" на мировом рынке. В создании единой системы газоснабжения Россия опередила страны Западной Европы, где подобная система только начинает формироваться.  Так, в Германии "Газпром" имеет мощную систему газопроводов, позволяющую выйти непосредственно на потребителя и тем самым существенно повысить выручку от реализации газа. "Газпром" создал ряд альянсов с крупнейшими западными корпорациями, позволивших объединить технологический, финансовый и научно-технический потенциал компаний. Так, объединение с группой «Wintershall» (дочернем предприятии концерна "BASF") дает «Газпрому» возможность контролировать до 10% рынка Германии с перспективой увеличения этой доли.

Входящие в систему «Газпрома» как крупные, так и менее значимые предприятия фактически остаются его производственными подразделениями, они не являются собственниками ни своих активов, включая права на недропользование, ни своих доходов. С правовой точки зрения - это унитарные предприятия, учрежденные ОАО и основанные на праве оперативного управления.

Железнодорожный транспорт.

На долю железных дорог приходится около 77% грузооборота всех видов транспорта общего пользования страны и 45% пассажирооборота, что сопоставимо по объемам с автомобильными перевозками9. 

Основная продукция отрасли (перевозки) создается, как правило, несколькими предприятиями - железными дорогами, то есть на уровне всей отрасли. Отсюда необходимость централизованного формирования и распределения доходов от перевозок, аккумулирования финансовых ресурсов для развития железнодорожной сети, приобретения и ремонта железнодорожного состава, внедрения достижении научно-технического прогресса.

В России показатели производительности российских железных дорог, оцениваемых по количеству тонно-километров, приходящихся на одного занятого на перевозках в 2,5 - 3 раза выше, чем в Англии, Франции, Германии и Китае. При этом время оборота вагонов в нашей стране в 2-3 раза меньше, чем в США, несмотря на большие расстояния перевозок. В Западной Европе железные дороги нерентабельны: убытки достигают 50% и компенсируются государственными дотациями. В России же убытки пассажирского транспорта покрываются за счет работы грузового, а железные дороги в целом работают с прибылью (при том, что средний железнодорожный тариф в России в 8-10 раз ниже, чем в западных странах).

2.2 Методы регулирования деятельности естественных монополий.

Назначение государственно-правового регулирования - соблюсти, а при необходимости уравновесить баланс интересов субъектов естественных монополий и потребителей.

Высокая экономическая эффективность естественных монополий делает недопустимым их дробление, но с другой стороны их бесконтрольная деятельность способна принести значительный вред, поэтому государство не может воздерживаться от регулирования естественных монополий.

Суть любого регулирования состоит в упорядочении деятельности участников социального общения, прежде всего в установлении для них определенных правил поведения, в данном случае - в рыночных отношениях. Регулирование является основной формой воздействия государства на естественные монополии, и его специфика проявляется в его методах, которыми Федеральные антимонопольные органы не наделены.

Специально образованные федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий по своим структуре и функциям, а также полномочиям и порядку их осуществления они имеют много сходного с федеральными антимонопольными органами. Они устанавливают цены на продукцию монополии и определяют состав потребителей продукции, которым монополия обязана поставлять свою продукцию.

Во всех узаконенных сферах деятельности естественных монополий образуются органы регулирования естественных монополий. Один федеральный орган исполнительной власти может регулировать сразу несколько сфер деятельности естественных монополий и совсем необязательно в каждой сфере иметь отдельный орган. Для осуществления своих полномочий они вправе создавать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции. Территориальные органы создаются с разрешения Правительства РФ и образуют вместе с соответствующим федеральным органом единую систему регулирования в соответствующей сфере естественной монополии10.

Первым Указом Президента УФ от 19 ноября 1995 г. №1194 была образована Федеральная энергетическая комиссия Российской федерации (ФЭК РФ) как федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии. Указом Президента РФ от 25 января 1996г. №96 была образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи (ФСЕМС России).

Последней по счету была образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России). Она имела статус федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов.

Согласно Указу Президента РФ от 22 сентября 1998г. №1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи и Федеральная служба России по регулированию естественных монополий на транспорте упразднены. Их функции переданы вновь образованному Министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. К этому министерству перешли и функции упраздненных Государственного комитета РФ по поддержке и развитию малого предпринимательства, а также Государственного антимонопольного комитета РФ.

Концентрацией функций упраздненных перечисленных федеральных органов в рамках одного федерального органа в ранге Министерства Российской Федерации преследовалась цель усилить государственную поддержку развития предпринимательства, особенно малого и среднего. Намечавшееся упразднение Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации не было осуществлено, и у нее сохранился статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти.

Функции и полномочия органов регулирования естественных монополий11:

• только органы регулирования естественных монополий наделены полномочиями принимать решение о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из реестра;
• формирование и ведение реестра субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственные регулирование и контроль, является первой исходной функцией органов регулирования естественных монополий.

Федеральный закон "О естественных монополиях" ничего не говорит о том, кто устанавливает порядок ведения реестра субъектов естественных монополий. Ничего по этому поводу не сказано и в положениях об отдельных федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих регулирование деятельности субъектов естественных монополий. Очевидно, порядок ведения реестра надлежит устанавливать самим органам регулирования деятельности естественных монополий. Поскольку субъект естественной монополии, как правило, производит не только естественно-монопольные товары, а осуществляет еще и иную предпринимательскую деятельность, то в реестре в любом случае должно быть точно и исчерпывающе указано, какой конкретно вид его хозяйственной деятельности подлежит государственному регулированию и контролю.

Федеральным законом «О естественных монополиях» установлены два специфических метода регулирования естественных монополий (применение иных методов не допускается):

1. Органы регулирования естественных монополии могут применять ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня.

Государство не вправе использовать ценовое регулирование в рыночных отношениях, т.к. согласно ст. 424 ГК РФ исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. И только в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, станки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами. Такое исключительное право и предоставлено органам регулирования естественных монополий. Этот метод логично вытекает непосредственно из понятия естественной монополии, существенный элемент которого - неэластичные цены на ее товары. Само ценовое регулирование осуществляется путем установления либо фиксированной цены, либо предельного уровня цен (тарифов), либо предельных коэффициентов изменения цен (тарифов) на товары, производимые (реализуемые) субъектом естественной монополии.

Как правило, используются заранее выбранные схемы установления цен12:

• Метод предельных издержек.

 Он заключается в том, что  государство требует (и контролирует), чтобы устанавливаемая монополистом  цена равнялась его предельным  издержкам. Тем самым обеспечивается  эффективный с народнохозяйственной  точки зрения объем производства  и потребления продукции естественной  монополии, что часто ведет к  убыткам и необходимости субсидировать  монополию за счет государственных  средств.

• Метод средних издержек. 

Состоит в том, что вся прибыль монополиста, за исключением нормальной, изымается (то есть цена равна средним издержкам). Этот метод может дать результат, при котором продукта будет производиться слишком мало по сравнению с необходимым для эффективного функционирования экономики в целом, и, с другой стороны, не создает заинтересованности в минимизации издержек: монополист заранее знает, что его расходы будут компенсированы.

• Метод установления потолка цен. Обычно приводит к дефициту продукции.
• Субсидирование естественных монополий. 

Суть практики перекрестного субсидирования состоит в том, что одни потребители продукции естественной монополии получают ее, но по более низким ценам за счет других, на которых фактически возлагается дополнительное бремя. В наиболее тяжком положении оказались промышленные предприятия, которые фактически субсидируют льготные тарифы для населения.