Проблемы охраны окружающей среды

      Экологические требования к предприятиям, сооружениям и иным объектам сформулированы в VI и VII разделах Закона. Они обязательны при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в строй, а также при эксплуатации объектов. Эти требования должны учитываться как при составлении договоров на природопользование, так и при отработке любых ведомственных нормативных документов, в том числе строительных норм и правил (СНиП), норм технического проектирования (НТП), ведомственных отраслевых строительных норм (ВОН), ведомственных норм технологического проектирования (ВНТП) и т. д. Только после приведения всех этих документов в соответствие с положениями Закона можно будет говорить о единой комплексной программе экологизации хозяйственной деятельности.

      Порядок действий в чрезвычайных экологических ситуациях и на особо охраняемых природных территориях узаконен в VIII и IX разделах. Зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия устанавливаются высшими органами власти РФ по представлению специально уполномоченных государственных органов. По их же представлению создаются и государственные природные заповедники, заказники, национальные парки, где запрещается хозяйственная и иная деятельность, противоречащая целям их создания.

      Особо выделены в Законе курортные и  лечебно-оздоровительные зоны, в которых вводятся округа санитарной охраны. По порядку содержания этих зон не так давно принят специальный закон. Зеленые зоны вокруг городов и поселков рассматриваются также как особо охраняемые. Статус же зеленых насаждений внутри городов (поселков) Законом никак не оговаривается, хотя их защитная роль от всех видов загрязнений атмосферы общеизвестна. Но выработка положений о содержании зеленых насаждений на местах на основе статей Закона возможна безусловно необходима.. Экологический контроль, согласно Закону (X раздел), является системным и состоит из государственного, производственного и общественного. Причем государственный контроль должен осуществляться как органами власти, так и специально уполномоченными органами. На практике оптимальным решением является скоординированный совместный контроль представителями обоих органов. Экологическому воспитанию, образованию, научным исследованиям и введено достаточно много места в Законе (XI раздел). И это оправдано хотя бы такой нормой (ст. 75):

1. Руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, связанные, с деятельностью, оказывающей вредное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека... обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников.
2. Лица, не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению работы, требующей соответствующих знаний.

      Кроме того, совершенно естественно, что неподготовленные должностные лица и руководители не только не смогут обеспечить сохранение природной среды в сфере своей деятельности, но и грамотно отстаивать интересы организаций перед надзорными санитарно-экологическими органами и т. д. Порядок разрешения споров в области охраны среды устанавливается в XII разделе.

      Ответственность за экологические правонарушения подразделена в Законе (XIII раздел) на дисциплинарную, административную, материальную и уголовную — для физических и юридических лиц; административную и гражданско-правовую — для учреждений, предприятий и организаций. Порядок возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением, также в общем плане оговаривается Законом (XIV раздел).

      Несмотря  на четкость положений Закона об экологических правонарушениях, они, к сожалению, пока не привели к коренному улучшению защиты среды от посягательств на нее. Нужны многочисленные подзаконные и нормативные акты. Нужны их исполнители.

      Экологическим преступлениям посвящена отдельная глава нового Уголовного кодекса РФ, в которой сформулированы общие и частые нормы по этим правонарушениям, установлены виды ответственности. В предыдущих главах эти нормы цитировались. Ранее просто трудно было бороться за природу. Так, за нарушение правил охоты в 1970—1980 гг. к уголовной ответственности привлечено менее 2% правонарушителей. А ведь экологические правонарушения сравнительно легко раскрываемы по сравнению с другими правонарушениями, причем они составляют почти 1/3 от всех зарегистрированных! Даже до принятия нового УК РФ в 1993 г. органами прокуратуры выявлено 9043 нарушения природоохранных законов, привлечено 2290 чел. к дисциплинарной, а 1504 — к материальной ответственности, предъявлено исков на 4 млрд. руб. Арбитражными судами взыскано 11 млрд. руб. Отдельный раздел Закона (XV) посвящен международному сотрудничеству в области охраны среды.

      Закон «Об охране окружающей природной среды» России дает основания для создания цельной системы природоохранного законодательства, конечно же, в сочетании с другими Законами, принятыми в последнее время: «Основы законодательства об охране труда» (1999), «О недрах» (1992, 1995), »0 санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999) и других, уже упоминавшихся. Даже в Законе «О милиции» (1991) несколько статей устанавливают обязанности участковых инспекторов и других должностных лиц в деле охраны среды. Но, по-видимому, правы и те экологи, которые считают, что наряду со всеми этими законами необходим Экологический кодекс, который перевел бы правовые экологические нормы в ранг моральных ценностей. Он должен иметь нравственную направленность, его положения должны быть понятны большинству населения России. То есть он должен иметь в первую очередь воспитательное значение.

      Нельзя  не отметить многочисленные попытки  замены основного природоохранного Закона. Не отрицая необходимости совершенствования его, следует признать, что, несмотря на многие недоработки и недостатки, действующий Закон позволяет обеспечить охрану природы в новых условиях хозяйствования.

      1.3 Общие сведения о системе государственного управления охраной окружающей среды

      С конца 80-х гг. в нашей стране началось реформирование системы управления охраной природы — переход от ведомственных структур, для которых охрана была второстепенной задачей в процессе хозяйственной деятельности, к государственно-территориальному, куда вовлечены и производственники. До этого основным звеном структуры управления природопользованием было предприятие, которое само предлагало ведомству комплекс охранных мероприятий и само по сути дела контролировало его исполнение. При такой схеме отсутствовали экономические рычаги борьбы за природу, да и сама борьба велась постольку-поскольку.

      В 1988 г. создан Государственный комитет  по охране природы (с подразделениями в городах и районах), призванный осуществлять контрольно-надзорную деятельность. Но отсутствие экономического механизма воздействия на природопользователей, соответствующих законодательных актов делали этот комитет рядовым в числе многих других. Поэтому так важно было, что Закон РФ об охране среды в ст. 7 определил компетенцию специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды. Специальным постановлением Правительства РФ (№ 468 от7 июля 1992 г.) таким органом стало Министерство охраны окружающей среды РФ (Минприроды). В конце 1996 г. Минприроды вновь преобразованно в Госкомитет по охране окружающей среды (Госкомэкологии). И хотя функции его не изменились, это шаг назад. 15 мая 2000 г. Госкомэкологии указом Президента был упразднен, а его функции переданы Министерству природных ресурсов. Многие специалисты высказывают в связи с этим опасения, что совмещение в одном ведомстве функций разработки природных ресурсов и контроля правильности ее может привести к тяжелым последствиям для окружающей среды. Будет ли принципиальным Минприродных ресурсов при проведении например, экологической экспертизы на использование тех или иных ископаемых, топлива и др. Это покажет время. Основные задачи Минприроды, перешедшие к Минприродных ресурсов, остаются:

      — координация природоохранной деятельности министерств и ведомств, совершенствование механизмов управления охраной среды; утверждение нормативов, правил охраны среды и природопользования; осуществление госконтроля;

      — проведение госэкспертизы; выдача разрешений на все виды природопользования; разработка государственных экологических программ.

      При этом, как головной орган, Министерство координирует деятельность отраслевых специально уполномоченных природоохранных органов других министерств. Такие подразделения сейчас созданы в большинстве важнейших министерств, комитетов, служб и ведомств.

      Например, МВД России занимается предотвращением и пресечением экологических преступлений, охраной атмосферы от вредного воздействия автомототранспорта через милицию и ГИБДД (ГАИ). В ряде городов России созданы санитарно-экологические подразделения муниципальной милиции за счет средств местного бюджета — такое право дает Закон «О милиции» от 18.04.91 г. Минсельхоз обеспечивает воспроизводство плодородия почв, реализацию мероприятий по охране среды в агропромышленном комплексе, защиту растений и др.

      В контакте с Министерством должны работать также многочисленные специальные комитеты и надзорные органы России: Министерство по чрезвычайным ситуациям (МЧС), Комитет по геологии и использованию недр (Геолком), Комитет по рыболовству (Роскомрыболовство), служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, служба геодезии и картографии, надзор за ядерной и радиационной безопасностью (Госатомнадзор), горный и промышленный надзор (Госгортехнадзор) и др.

      В наиболее тесном контакте с подразделениями Министерства находятся органы двух комитетов России: Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора (Госсанэпиднадзор) и земельный комитет (Роскомзем).

      Законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» устанавливаются общие требования, в том числе к качеству атмосферного воздуха, обращению с отходами, содержанию территории населенных пунктов, работе с радиоактивными веществами и т. п. Соблюдение этих требований — компетенция СЭН: органов Госсанэпиднадзора (подразделение Минздрава).

      Земельный кодекс РФ от 25 апреля 1991 г. устанавливает общие требования, их выполнение — деятельность органов Роскомзема. Комитеты обязаны обеспечить надзор за тем, чтобы собственники земли применяли природоохранные технологии производства, не допускали ухудшения экологической обстановки на территории, осуществляли комплекс мероприятий по охране земли (ст. 53). В кодексе оговорены санитарно-гигиенические требования к объектам, влияющим на содержание земель.

      Уже по самому перечню задач и функций  природоохранных комитетов видно, что многие из них дублируются, иногда это приводит к недоразумениям и накладкам. Выход — координирующая роль органов государственной власти на местах.

      Согласно  Закону высшие федеральные, а также  республиканские, областные, краевые законодательные органы России призваны определять I основные направления государственной природоохранной политики, утверждать экологические программы, устанавливать правовые основы и нормы (в пределах своей компетенции — федеральной, республиканской в составе РФ или областной, краевой).

      На  правительство возложены задачи реализации экологической политики и выполнения программ, координации деятельности всех органов в I области охраны окружающей среды, образования и использования внебюджетного экологического фонда, установления порядка платы за природопользование, обеспечения населения экологической информацией. Примером такой информации являются Государственные доклады о состоянии окружающей природной среды РФ, которые публикуются с 1991 г.

      Таким образом, закон достаточно четко определяет разграничение полномочий органов власти, специально уполномоченных ею подразделении и других структур в верхних эшелонах власти: и правительстве, министерствах и т. д. Вместе с тем четкость в разграничении функций между специально уполномоченными органами и органами исполнительной власти на уровне города, района отсутствует.

      В администрациях (исполкомах, мэриях) организованы управления или отделы охраны среды (отделы природопользования). По такому пути пошли в Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Самаре, Пятигорске, Азове и других городах. Эти подразделения работают в тесном контакте с надзорным органом федерального Министерства, который в первую очередь обеспечивает госконтроль за охраной среды, использованием ресурсов. Организаторско-координационные функции чаще всего при этом ложатся на подразделения местной исполнительной власти. Кроме того, ввиду малочисленности надзорных комитетов для дополнительного экологического контроля в ряде городов созданы санитарно-экологические инспекции как в составе муниципальной милиции УВД, так и в составе администраций. Практика показывает, что такое творческое развитие и дополнение Закона местной администрацией в рамках ее компетенции делает систему природоохраны более цельной и действенной. Но надо признать, что эта система сейчас очень запутанна и несовершенна.