Экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды

2. Роль экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды

     Роль  экономического механизма в экологическом праве определяется выполняемыми им функциями в данной сфере. Прежде всего, он направлен на экономическое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды. Эта функция реализуется посредством последовательного выполнения всех экономических мер, включенных в экономический механизм.

     Следующая важнейшая функция экономического механизма - стимулирующая. Она заключается  в создании условий экономической  заинтересованности предприятий и  предпринимателей в выполнении адресованных им требований экологического законодательства. Эта функция реализуется не всеми экономическими мерами, включенными в него, а лишь некоторыми из них. Стимулирующую роль призваны играть:

• платежи за пользование землей, недрами, водами, другими природными ресурсами и за негативное воздействие на окружающую среду;
• налоговые и кредитные льготы, иные поощрительные меры в сфере охраны природы.

     В известной мере в качестве стимулятора  выступает экологическое страхование.

     Таким образом, механизм природопользования и охраны окружающей среды можно определить как находящиеся в тесном взаимодействии и в силу этого рассматриваемые в качестве единого целого правовые, а также регулируемые нормами экологического права организационные и экономические меры, направленные на охрану окружающей природной среды, рациональное природопользование, обеспечение благоприятных условий жизни человека и защиту его основных экологических прав и свобод. К элементам экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды относятся прежде всего: планирование природопользования и охраны окружающей среды; финансирование охраны окружающей среды; платежи за пользование землей, недрами, водами, другими природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды; внебюджетные экологические фонды, правовое регулирование их формирования и использования; экологическое страхование; налоговые и кредитные льготы, иные поощрительные меры в сфере природопользования и охраны природы.

ГЛАВА 2. ПЛАНИРОВАНИЕ И ФИНАНСИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ 

2.1. Порядок планирования мероприятий по охране окружающей природной среды 

     17 ноября 2005 г. Правительством РФ  было принято распоряжение N 1952-р, в соответствии с которым реализация Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)" завершена в 2005 году.

     Волевое решение Правительства о "реализации" такой важной для российского  общества программы можно оценивать  с разных точек зрения.

     В русском языке понятие "реализация" несет прежде всего позитивный, конструктивный смысл. "Реализовать" - значит осуществить, исполнить⁴. Фактически же степень ее исполнения по многим причинам крайне низка. Основные причины - дефицит финансирования, низкая исполнительская дисциплина, слабость контроля за выполнением.

     Решение о "реализации", т.е. прекращении, этой государственной программы  важно оценивать на фоне существующего  в России критического состояния  окружающей среды и последствиях для здоровья человека этого состояния, и того обстоятельства, что, по оценкам  специалистов, доходная часть государственного бюджета страны формируется за счет экспорта природных ресурсов. Примерно на 50% деградация природы и происходит как раз в процессе деятельности отраслей энергетического сектора экономики страны, участвующих в экспорте нефти, газа и пр⁵.

     В общей форме требования к планированию на современном этапе определены Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Согласно статье 14 к методам  экономического регулирования в  области охраны окружающей среды  относятся⁶: разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов; разработка федеральных программ в области экологического развития РФ и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ; разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде; иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды.

     Общие нормативные требования к государственному планированию в сфере природопользования и охраны окружающей среды на современном этапе определены Федеральным законом от 20 июля 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации"⁷. В соответствии с этим Законом под государственным прогнозированием социально-экономического развития понимается система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования. Программа социально-экономического развития - комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

     Разработка  государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосрочную перспективу возложена на Правительство России. Такие прогнозы разрабатываются на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по России, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

     Разрабатываемые на вариантной основе прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.

     Прогнозы на долгосрочную перспективу, разрабатываемые раз в пять лет на десятилетний период, создают основу разработки концепции социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу. В концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития, определяются возможные его цели, пути и средства их достижения.

     На  основе концепции разрабатываются  государственные программы социального  и экономического развития, в том  числе и по охране окружающей среды. В настоящее время реализуются  следующие программы⁸:

• Федеральная целевая программа "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2012 года", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 99;
• Федеральная целевая программа "Мировой океан", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1998 г. N 919;
• Федеральная целевая программа "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 29 августа 2001 г. N 637;
• Федеральная целевая программа "Охрана окружающей природной среды от свинцового загрязнения и снижение его влияния на здоровье населения", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. N 1237.

     На  уровне субъектов РФ осуществляются региональные государственные целевые  программы в области охраны окружающей среды.

     Конкретные  требования по планированию использования  и охраны природных ресурсов устанавливаются  в соответствующих природоресурсных актах. Так, Водный кодекс РФ содержит положения относительно схем комплексного использования и охраны водных объектов.

     Согласно  Федеральному закону "О животном мире"⁹ планирование охраны объектов животного мира и среды их обитания также предусматривается в форме государственных программ.

     Планирование  использования и охраны земельных  и лесных ресурсов осуществляется в  форме проектов земле- и лесоустройства. Проекты земле- и лесоустройства как инструменты планирования представляют собой систему мероприятий, направленных на обеспечение организации рационального использования и охраны земель, обеспечение рационального ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов, осуществление единой научно-технической политики в лесном хозяйстве, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов.

     Названные формы планирования разрабатываются  и осуществляются специально уполномоченными  государственными органами по охране и использованию соответствующего природного объекта.

     Последовательная  реализация планов и программ в области  природопользования и охраны окружающей среды наряду с другими факторами  предопределяется финансированием.

2.2. Порядок финансирования  мероприятий по охране окружающей природной среды 

     Адекватное  финансирование - важнейшее условие  решения экологических задач. Охрана природы - финансово емкое направление  деятельности. Так, стоимость очистных сооружений на предприятиях составляет иногда до 40% стоимости самого предприятия. Финансирование мероприятий по охране окружающей среды по остаточному принципу в России - одна из причин того, что природа в нашей стране находится в критическом состоянии.

     В сравнении с Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды", Федеральный закон "Об охране окружающей среды" не содержит специальных положений о финансировании природоохранной деятельности. В Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" имелись два принципиально важных положения относительно финансирования экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды. Первое касалось того, что Закон указывал источники финансирования таких программ и мероприятий¹⁰:

• республиканский бюджет РФ, бюджеты субъектов РФ и бюджеты органов местного самоуправления;
• средства предприятий, учреждений и организаций;
• федеральный, территориальные и местные экологические фонды;
• фонды экологического страхования;
• кредиты банков;
• добровольные взносы населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также других источников.

     Таким образом, имелся достаточно широкий  перечень источников, в том числе  новых для российской природоохранительной практики. За некоторыми исключениями такие источники сохраняются и в настоящее время.

     Второе  важное в практическом отношении  положение Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" касалось того, что финансирование экологических  программ и мероприятий по охране окружающей природной среды в  федеральном, республиканских и других бюджетах выделялось отдельной строкой и должно было обеспечиваться материально-техническими ресурсами. Это положение Закона было призвано служить гарантией того, что в государственном бюджете обязательно предусматривается финансирование охраны окружающей среды. В новом Федеральном законе "Об охране окружающей среды" эта мера не предусмотрена.

     Как на практике осуществляется финансирование охраны окружающей среды? Какова структура  природоохранного финансирования по источникам?

     В период перехода к рыночным отношениям наблюдается тенденция снижения капитальных вложений в природоохранную  сферу. В государственном бюджете  финансовые средства на охрану окружающей среды выделяются по двум направлениям - финансируются целевые государственные программы в данной сфере и деятельность специально уполномоченных государственных органов (МПР России, Ростехнадзора, Росгидромета и др.). Абсолютная сумма бюджетного природоохранного финансирования является мизерной. В 1994 г. расходная часть государственного бюджета России на решение экологических задач составляла 0,6%, в 1996 г. эта доля равнялась уже 0,5%, в 1997 г. - 0,4%. В последующие годы государственное финансирование оставалось на этом уровне. По оценкам специалистов, на финансирование экологических программ, выполнение международных обязательств России, содержание заповедников и природоохранных органов, обновление изношенной и несовершенной материальной и технико-технологической базы средств нет. Продолжает действовать остаточный принцип финансирования природоохранительной деятельности. В результате правовой оценки решения государством вопросов бюджетного природоохранного финансирования в названных объемах обоснован вывод о том, что он не обеспечивает экономический механизм соблюдения права граждан на окружающую среду.