Реформы земского и городского управления в 60-70-х гг. XIX в.

Введение

К середине XIX в. явственно проявилось отставание России от передовых капиталистических государств в экономической и социально-политической сферах. Поэтому главной целью внутренней политики правительства во второй половине XIX в. было приведение экономической и социально-политической системы России в соответствие с потребностями времени.

Становление капиталистических взаимоотношений в дореформенной России приходило в ещё наибольшее противоречие с феодально-крепостническим строем. Углубление процесса общественного разделения труда, подъем индустрии, внутренней и внешней торговли разлагали феодальную систему хозяйства. Обострявшийся конфликт между свежими, капиталистическими отношениями, и отжившим крепостным строем лежал в основе упадка феодализма. Русское самодержавие должно было встать на путь проведения неотложных социальных, экономических и политических реформ. Этот путь был начат с реформ 60-70-х гг. XIX в.

В данное время, так как сейчас тоже проводятся реформы, и анализ реформ 60-70-х гг. XIX в. позволяет соотнести их с реформами нашего времени, выявить недочёты и, соответственно, выявить влияние этих реформ на дальнейшее развитие нашей страны. Поэтому реформы земского и городского управления  остаются актуальными.

Цель исследования изучить реформы земского и городского управления в 60-70-х гг. XIX в. В соответствие  с целью были поставлены задачи:

- Рассмотреть земскую  реформу

- Рассмотреть городскую  реформу

- Изучить преобразование волостного и сельского управления и создание сельских обществ

Земская реформа

Учреждение земств — одна из ярких страниц пореформенной истории России, когда отмена крепостного права обнаружила слабость существовавшей системы управления, которая сложилась и на основе крепостничества, формировалась лишь из дворянства, была односословной. Появление земского управления обусловлено общими причинами реформ 60—70-х гг.: давлением общественного движения, потребностью либерализации и рационализации царского управления, которое запустило до критического состояния местное хозяйство, благоустройство, состояние медицинского обслуживания, народного образования, продовольственного снабжения, дорог и др.

В «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» (1 января 1864 г.) сказано: «Для заведования делами, относящимися к местным хозяйственном пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения».1 Власть расписала подробно предметы ведения, пределы функций как уездных, так и губернских земских органов, предписала их строго соблюдать.

В числе предметов ведения названы устройство и содержание путей сообщения, обеспечение народного продовольствия, благотворительность, способы прекращения нищенства, прочие меры призрения, попечение о больницах, богадельнях, строительстве церквей, развитии местной торговли и промышленности, народном образовании, народном здравии, медицинской и ветеринарной помощи, устройстве тюрем, исполнение потребностей воинского и гражданского управления, участие в делах почтовой, подводной, постойной повинности и др.

Самодержавие уступило земствам хозяйственные в основном дела на местах, разгрузило административно-полицейский аппарат от них, сохранив за собой основные позиции управления.

Земству дано право предпринимать все законные меры для выполнения предписанных им функций, представлять через губернское начальство высшему правительству сведения о местных хозяйственных потребностях, нуждах губернии, уезда, ходатайствовать по этим вопросам. Земские учреждения получили статус юридического лица, право иметь недвижимое и другое имущество, капиталы, заключать договоры, принимать обязательства, предъявлять гражданские иски, отвечать в гражданских судах по своим имущественным делам; и др.

Главное здесь — допущено земское общественное управление, получившее управленческие функции и относительную самостоятельность их осуществления в пределах, установленных короной. Не было ни разделения власти короны, ни ее децентрализации, ни какого-либо ущемления ее государственной суверенности. Земское управление ограничено только местными и только «хозяйственными пользами и нуждами» без права заниматься политическими, административными и тому подобными делами, сохраненными в компетенции органов государственного управления. 

Земскими учреждениями являлись: 1) уездные земские собрания, 2) губернские земские собрания, 3) уездные и губернские управы как их распорядительные исполнительные органы.

Принципиально отличительной чертой земств являлась выборность состава в лице гласных, которые воплотили новую категорию управленцев.

Предусматривался демократический порядок формирования земских учреждений: а) путем выборов, б) на основе многосословного принципа, в) с учетом имущественного состояния (ценз), г) при сословном куриальном начале.

Предусмотрены три сословные курии — многосословность, но не всесословность. Гласные избирались соответственно на трех сословно-куриальных съездах: а) уездных землевладельцев, б) городских избирателей, в) выборных от сельских обществ.

Первую курию составляли крупные владельцы не менее 200— 800 десятин земли по разным уездам, торговых и промышленных предприятий или другого недвижимого имущества на сумму не менее 15 тыс. рублей или приносящего годовой доход 6 тыс. рублей, а также уполномоченные от нескольких землевладельцев, в том числе церковных, разных учреждений, обществ, компаний и товариществ, владевших в уезде не менее одной двадцатой долей земельного ценза; председательствовал на съезде этой курии уездный предводитель дворянства.

Городскую курию составляли лица с купеческими свидетельствами, владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс. рублей, а также владельцы недвижимой собственности, оцененной для взимания налога в 500 рублей в небольших городах, 1000 рублей в городах от 2000 до 10000 жителей и 3000 рублей в городах, где проживало более 10000 жителей. Председательствовал на съезде этой курии городской голова. Отстранялись от выборов мелкие владельцы, интеллигенция, рабочие, другие работники наемного труда, не обладавшие имущественным цензом. Были предусмотрены многоступенчатые выборы от курии сельских обществ.

Кроме избираемых куриальными съездами гласных назначались в состав земских собраний члены от ведомств государственных имуществ и удельного тех уездов, где находились казенные и удельное земли, не отведенные в постоянное пользование крестьян.

Характерной чертой выборной системы являлось избрание земских органов не только от трех сословных курий, но и по специальным квотам и правилам. Число гласных каждого уезда расписано государственной ведомостью по количеству землевладельцев, городского и сельского населения, по размерам земельных владений, недвижимого имущества, наделов земли сельских обществ, числу волостей, оно колебалось в пределах 14—100 и более. Число гласных от каждого избирательного съезда не должно было превышать суммарное число гласных от двух других съездов.

Не могли быть гласными местные начальники губерний, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, стряпчие, чины местной полиции.

Они, также члены судебных мест, чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания не могли быть членами управ, что воплотило демократический принцип несовместимости в земствах выборной и административной должностей. Лишь управляющие местной палатой государственных имуществ и удельной конторой могли присутствовать в губернском земском собрании. Гласные избирались на три года.

Председатель уездной управы утверждался губернатором, а председатель губернской — министром внутренних дел, что являлось одной из конкретных форм контроля со стороны власти. Эти чиновники имели право приостанавливать любые постановления управ. Для разрешения конфликтов между управой и губернатором было создано особое губернское земское присутствие во главе с тем же губернатором.

Своеобразно, сложно решался вопрос об источниках средств на земскую деятельность. Власть не предоставляла им ни копейки. Она предусмотрела земское самофинансирование, установила дополнительно к государственный налогам и повинностям отдельные земские сборы и натуральные повинности, ограничила их объем относительно государственных налогов — более 60%.

В соответствии с правилами составления земских бюджетов доходная часть формировалась на основе земского обложения населения, имевшего землю, промышленные, торговые заведения, другое недвижимое имущество. Предусматривались сборы с проходящих и проезжающих по земским дорогам, мостам, переправам; доходы от различных выставок, земских банков и займов, страховых компаний. Сборы, их размер учреждали земские собрания. Была пресечена попытка учреждать их управами.

Городская реформа

Городовым положением  от 16 июня 1870г. открыта новая страница в истории российского городского общественного управления Александр II мотивировал издание этого документа устарелостью столетней давности узаконений, уже не отвечающих потребностям городского общежития, строю жизни общества; необходимостью их «коренного обновления» в контексте реформ 60—70-х гг.2

К тому времени фактически городское управление не функционировало, ибо всеми делами городов распоряжалась назначаемая сверху администрация. С учетом новых социально-экономических факторов городской жизни Положение 1870 г. упразднило сословное управление, шестигласные сословные думы, ввело общественное городское управление, основанное на многосословности, определило его статус, функции, обязанности, права, механизм выборов, формирования учреждений, источники средств, порядок деятельности на основе законов империи параллельно и под контролем, в подчинении царской, губернской и городской администрации. Городское общественное управление должно было помочь ей в решении хозяйственных и других вопросов жизни города.

В соответствии с новым статусом на городское управление возложено попечение о городском хозяйстве и благоустройстве, определены предметы ведения: устройство и содержание городов, улиц, площадей, мостовых, тротуаров, садов-парков, бульваров, водопровода, канализации, освещения, транспорта; развитие торговли, промышленности, бирж, кредитных учреждений, рынков, базаров и других форм обеспечения горожан продовольствием; охранение народного здравия, строительство больниц и других благотворительных заведений; попечение о народном образовании, устройстве театров, библиотек, музеев и других подобных учреждений; предоставление правительству сведений, заключений о нуждах и пользах города, ходатайство об осуществлении их и др. Оно имело право распоряжаться принадлежащими городу землей, другой собственностью, приобретать и отчуждать недвижимое и движимое имущество, обращаться в суд по имущественном делам города, заключать имущественные обязательства и др.

Органами городского управления являлись: городские избирательные собрания, городская дума,  городской голова.  Сохранялась их выборность на основе цензов: имущественного, возрастного (с 25 лет); оседлого (не менее двух лет до выборов уплата сборов с недвижимого имущества, торгового оборота), но без сословных различий. 

Составлялся один, общий список избирателей. В него включались имеющие право голоса и в порядке по размеру сбора в доход города. Список делился на три разряда (курии) по объему сборов.

Общее число гласных определено по количеству избирателей: 30 гласных для города, где избирателей до 300 человек, плюс по 6 гласных на каждые 150 избирателей свыше 300 человек и так до 72 гласных. Лишь в столице избирались 250, а в Москве — 180 гласных. Оговорено, что число гласных из нехристиан не должно превышать одной трети их общего числа. Гласные присягали на добросовестность исполнения принимаемых ими обязательств.

Все гласные составляли городскую думу — распорядительный орган, представлявший городское общество, от имени которого дума действовала. Дума избирала городского голову, городскую управу — исполнительный орган, городского секретаря, учреждала постоянные и временные комиссии, проводила ежегодно не менее двух заседаний, которые назначались по: усмотрению городского головы,  по требованию губернатора, по желанию не менее одной пятой гласных, заявленному городскому голове. Сроки заседаний утверждались губернатором. Он же разрешал публиковать решения городской думы, если не усматривал в них нарушения императорских законов.

Дума рассматривала подлежащие ее ведению дела по предложению городского головы, управы, органов царской администрации, по просьбам и жалобам частных лиц.

Члены городской управы избирались на 4 года, половина их замещалась через 2 года. Управа вела всю текущую работу под руководством городского головы, подлежащие коллегиальному обсуждению дела решала большинством голосов. Членами управы не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, родные братья.

Производство дел осуществлялось в соответствии с правилами для земских, дворянских, городских общественных управлений. Состав канцелярий, ее отделов по предметам ведения формировался на основе найма специалистов различного профиля. Должностным лицам не присваивались права государственной службы.

Городское общественное управление не финансировалось государством, было основано на самофинансировании (самоокупаемости) путем сборов с недвижимого имущества, с документов на право производства торговли и промыслов, с трактирных заведений, постоялых дворов, съестных лавочек, с извозного и перевозного промыслов, лошадей, экипажей, собак и др. Размер сбора с недвижимости был установлен не выше 10% чистого дохода или 1 % его стоимости.  

Доходы, расходы устанавливались на предстоящий год, отражались в смете (росписи), счетоводстве. Бюджет и отчет наблюдались губернатором, который следил за соответствием перечня и пределов сборов «Городовому положению», расходованием средств по назначению.

Отчетность городского общественного управления не подлежала ревизии государственных контрольных учреждений.

Реформа 1870 года явилась толчком к торгово-промышленному развитию городов, она закрепила систему органов городского общественного управления. Одним из итогов реформ Александра II считалось приобщение общества к гражданской жизни. Была положена база для новейшей русской политической культуры.

Хотя в последствии реформы городского самоуправления у провинциальных городов появилась новая проблема — по закону часть доходов следовала на содержание правительственных учреждений, полиции и прочих структур. Вследствие чего они претерпевали некоторые трудности в решении городских проблем.