Реформы Екатерины 2

     В 1766 году императрица издала Манифест о создании комиссии для обсуждения местных нужд. Но опять же в сельской местности только дворяне обладали правом избирать депутатов в комиссию — по одному от каждого уезда. Городские обыватели выбирали по одному депутату от своего города, прочие сословия и звания — по одному от своей провинции. Практически все депутаты получили наказ способствовать всемерному ограничению вседозволенности коронных чиновников посредством образования местного самоуправления с широким участием общественных сил.

     В 80-е годы XVIII века рядом документов, принятых Екатериной II, определялись права и привилегии дворян и горожан. «Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства» (1785 г.) определяла его юридическое положение. Честь, жизнь и имущество дворянина можно было отнять только после совершения им преступления. Судили дворян только равные им, и приговор суда утверждала императрица. Дворяне освобождались от телесных наказаний. Они имели право служить или уйти в отставку, свободно выезжать за границу, распоряжаться своими поместьями и крестьянами. Из 35 статей, определявших привилегии дворян, только одна касалась их обязанности – по призыву самодержавной власти не щадить жизни на государственной службе.

     Важнейшим правом, предоставленным «Жалованной грамотой»² дворянским корпорациям, было право направлять обращения непосредственно генерал-губернатору или через особых депутатов в Сенат или Императрице.

     Грамота дозволяла дворянам образовывать «дворянское  общество», обладавшее правами юридического лица, правомочие приобретать собственность  и составлять общий капитал посредством самообложения. С разрешения губернатора дворяне могли раз в три года созывать в губернии губернское дворянское собрание. На собраниях могли присутствовать все дворяне, но были установлены следующие цензы: социальный, возрастной и имущественный. Право голоса имели только дворяне старше 25 лет, владевшие имениями, или бывшие в отставке, но дослужившихся до чина обер-офицера. Причём, для того, чтобы быть избранным на какую-либо должность, требовалось дополнительное (к имущественному цензу) условие, а именно: иметь ежегодный доход не менее 100 рублей. Тем самым, права малоимущего дворянства явно ущемлялись, а дворянское самоуправление приобретало ещё более «аристократический» характер. На собрании избирались кандидаты в губернские предводители дворянства, а одного из них наместник назначал губернским предводителем, который председательствовал в дворянской опеке и руководил выборами должностных лиц. О мере престижности должности предводителя свидетельствует состав предводителей Тульской губернии: среди 12 уездных предводителей один генерал-поручик, 2 генерал-майора, 2 бригадира, 2 коллежских советника, 4 майора и 1 гвардии поручик. Впрочем, в последующие годы привлекательность выборных должностей в губернской администрации пала, прежде всего, вследствие из года в год усиливавшегося давления со стороны наместников и губернаторов. Дворяне избирали совестного судью, заседателей в верховный земский суд. Такой же порядок был и в уездах.

     Органы  дворянского самоуправления действовали на местах наряду с органами государственного управления, и, несмотря не то, что им были предоставлены широкие права, их деятельность подвергалась тщательному контролю со стороны местных должностных лиц – губернаторов, генерал-губернаторов и наместников. Причём, ни в законодательстве, ни на практике не было чёткого разграничения полномочий государственных органов на местах и структур самоуправления.

     Основным  документом, создавшим необходимую  правовую базу для развития самоуправления городов стала “Жалованная грамота городам”, при подготовке которой использовались материалы Уложенной комиссии; Цеховой устав (1722 г.); Устав благочиния (1782 г.) и Учреждение для управления губерний (1775 г.);, шведский Цеховой Устав и Положение о маклере (1669 г.); прусский Ремесленный устав (1733 г.); законодательство городов Лифляндии и Эстляндии.

     По  Жалованной грамоте на права и  выгоды городам Российской империи  в городах вместе с магистратом  как судебным учреждением возникают  городские полицейско-хозяйственные структуры. Грамота закрепила единый сословный статус всего населения городов, независимо от профессионального занятия и рода деятельности. Единый правовой статус основывался на признании города особой организованной территорией с особой административной системой управления.

     Городское хозяйство и управление осуществляли 2-е думы: общая и шестигласная. Общая дума (под председательством  городского головы) состояла из гласных  от всех разрядов и имела распорядительные полномочия. На свои заседания она  собиралась по мере необходимости или в известные сроки. Шестигласная дума, состоявшая из 6 членов, по одному от каждого из 6 состояний под предводительством того же городского головы, была исполнительным городским учреждением и действовала постоянно, собираясь ежедневно. Так, настоящие городские обыватели посылали в общую думу по одному представителю от каждой полицейской части города; гильдейское купечество – по одному от каждой гильдии; цеховые ремесленники – по одному от каждого цеха; иностранные и иногородние гости – по одному от каждого «народа»; именитые граждане – по одному от каждого наименования; люди посадские – по одному от каждой полицейской части города.

     Городская дума собиралась раз в три года. Она избирала исполнительный орган  – шестигласную думу. Городской голова был и её председателем, и председателем сиротского суда. Каждый обыватель заносился в книгу с указанием его семейного и имущественного положения. Книгу составляло особое городское депутатское собрание. Эта книга служила источником для раскладки налогов и податей.

     В 1782 г. был утвержден «Устав о благочинии»³, который регламентировал структуру полицейских органов, их систему и основные направления деятельности, перечень наказуемых полицией деяний. Главными источниками “Устава о благочинии” стали: “Учреждение о губернии”, материалы Уложенной комиссии, зарубежные полицейские нормы и правовые трактаты.

     Значение  реформ Екатерины II имеет огромное значение в истории российской государственности. Ее законодательные акты были направлены на децентрализацию власти, на создание местного общественного управления, с которым вынужденно приходилось делиться властью коронным чиновникам. Екатерининская реформа стала первой попыткой формирования отечественного муниципального права. 
 

     Городская реформа. 

     Городская реформа 1785 г.: теория и практика самоуправления. В этом документе утвердилось понятие "город" как юридическое лицо, как единая местная община, представляющая все городское население и имеющая свои, отличные от государственных, интересы и нужды. Как внешнее выражение нового юридического статуса каждый город получил герб и печать, которой "градское общество" скрепляло свои постановления.

     Наряду  с торгово-промышленными слоями населения, избирательные права  получили дворяне-домовладельцы, входившие  в разряд "настоящих городских обывателей", и представители научной и творческой интеллигенции, которые вместе с горожанами, имевшими "стаж" выборной службы, банкирами и "всякого звания и состояния капиталистами" составляли разряд "именитых граждан" (ст. 67). Необходимо заметить, что такого широкого участия населения городское законодательство не знало до 1917 г.

     Всего же насчитывалось шесть избирательных  разрядов: 1) настоящие городовые  обыватели; 2) гильдии купеческие; 3) цехи; 4) иностранные и иногородние  купцы; 5) именитые граждане; 6) посадские. Таким образом, городское общественное управление, созданное Екатериной II, должно было стать по своему составу всесословным.

     Выборы  проходили раз в три года по каждому разряду отдельно. Вначале  избирались гласные общей городской думы (распорядительный орган), которые уже из своей среды выбирали по одному человеку от каждого разряда в шестигласную думу (исполнительный орган). Закон создавал еще одно выборное учреждение -собрание градского общества, в котором могли участвовать только состоятельные люди (не беднее купцов 2-й гильдии). Именно это собрание избирало всех должностных лиц города: голову, бурмистров и ратманов магистрата, судей словесного или торгового суда (введен при Анне Иоанновне) и др. В этих учреждениях главным выборным лицом стал городской голова. Эта должность существовала с 1766 г. (выборы проводились через два, а с 1775 г. через три года), но до реформы 1785 г. голова исполнял лишь случайные поручения правительства и не имел отношения ни к магистрату, ни к городским делам.

     Сфера деятельности городских дум значительно  отличалась от деятельности земских  изб, магистров и ратуш. В "Жалованной грамоте городам" нет упоминания о сборах государственных налогов  и казенных службах — предметом  забот новых учреждений стали "пользы и нужды" города. Отсюда берут свое начало городской бюджет (переданы городам таможенные сборы и 1 % от казенного питейного дохода) и городская собственность (земли, мельницы, трактиры и другие оброчные статьи). Для решения хозяйственных задач города получили и известную долю самостоятельности в расходовании средств. Таким образом, Грамота создавала условия для превращения городов в самоуправляющиеся общины.

     Однако  положения этого закона не были воплощены  в жизнь. Причин тому было много. Это и жесткий контроль со стороны администрации за деятельностью городских дум, и несовершенство самого закона, и неготовность общества к совместной деятельности, и воспитанный вековой практикой страх перед каждым административным лицом и учреждением. Не последнюю роль сыграла и законодательная неопределенность сферы деятельности городских дум. Жизненное пространство, которое впоследствии принадлежало органам городского самоуправления, уже было распределено между городовыми магистратами (сбор налогов), приказами общественного призрения (социальная сфера) и управами благочиния (городское благоустройство).

     Однако  русское общество не было готово принять  идею всесословности, заимствованную Екатериной II из европейского законодательства, - дворяне и интеллигенция ("именитые граждане") на выборы не являлись и в городских делах не участвовали. Насколько закономерным было это явление для XVIII в., говорит тот факт, что в 1840-е гг., когда вновь встал вопрос об участии дворян в городском управлении, законодателям пришлось доказывать, что такое право они получили еще в 1785 г.

     Одним из условий формирования всесословного  общества является завершение процесса формирования городских сословий. Реформы 1775-1785 гг. и решали эту задачу. Напомним, что только в 1775 г. из торгово-промышленного населения в самостоятельную группу были выделены мещане, а купеческие гильдии получили правовое значение и окончательно утратили сходство с тяглыми по характеру статьями. "Жалованный грамотой городам" законодатели пытались решить одновременно две взаимоисключающие задачи: с одной стороны, объединить городское население в градское общество, с другой - разделить его на отдельные сословия. Попытка создания всесословного общества была преждевременной. Выборная городская служба по-прежнему оставалась уделом торгово-промышленного населения, а думы по своему составу ничем не отличались от магистратов и посадских сходов времен Петра I.

     Значение "Жалованной грамоты городам" не ограничивается введением городского самоуправления. По своим задачам  и составу статей этот сложный законодательный акт с равным успехом можно назвать как городской, так и сословной реформой городского населения. Действительно, наряду с организацией городского общественного управления, Грамота определяла сословно-корпоративный строй купечества и особенно большое внимание уделяла ремесленному устройству. Не вдаваясь в детали сословного вопроса, отметим лишь общую направленность этого документа, которая прослеживается и в ремесленном положении, и в статьях о правах и привилегиях купцов каждой из трех гильдий: стремление законодателей превратить тяглые сословные группы в "регулярные" сословия. Грамота обеспечивала ряд важных привилегий городского населения, особенно для купцов 1-й и 2-й гильдий (в том числе освобождение от телесных наказаний).  

     Реформа дворянского самоуправления. 

     Реформа дворянского самоуправления была самой  удачной сословной реформой Екатерины  П. Она "даровала дворянству права, принадлежащие  статусу свободного гражданина", заложив таким образом "первый краеугольный камень для создания гражданского строя в России. Действительно, "Жалованная грамота дворянству" стала логическим завершением процесса формирования дворянского сословия, начало которому положил Манифест 1762 г. Дворяне получили право собирать губернские собрания (уездные существовали с 1766 г.), иметь выборные должности, свое помещение, бюджет, архив и печать, а также обращаться к верховной власти со своими нуждами. Таким образом, дворянские собрания получили юридическое оформление и превратились в сословные институты.

     "Разница  между обеими Грамотами. - заметил  А.А. Кизеветтер, - заключалась в  том, что Жалованная грамота  дворянству подводила итог уже  назревшему факту дворянской  эмансипации, а Грамота городам  предвосхищала еще только ожидаемый  рост городского развития". Общим для этих законов было то, что они создавали сословные корпорации, заменявшие в системе местного управления территориальные организации. Очевидно, что задача, поставленная Екатериной II, "создать сословный строй в России и связать его с институтом самодержавия", была ею решена. Выборная сословная служба, прежде всего дворянская, получившая характер государственной, стала основой местного управления. В первой половине XIX в. эти черты местного управления получили свое дальнейшее развитие.