Первые попытки модернизации России

   Всем  памятны слова, произнесенные им в день Полтавской победы в честь  шведов-учителей, побежденных превзошедшим их учеником. Допуская, что это лишь красивая легенда, нельзя все же пройти мимо несомненно достоверного свидетельства. В 1716 году в Амстердаме шведский комиссион-секретарь Прейс виделся и разговаривал с Петром. В письме в Стокгольм Прейс вспоминал, как однажды Петр "сказал, что тому, что научился вести войну и приучил свой народ к войне, он обязан, не кому иному, как его величеству".

   Неудивительно, что, достигнув военной победы над  столь "регулярным народом, как шведы, Петр поставил задачу реорганизации российской государственности с помощью той же "регулярности".

   Шведская  государственная система бала построена  на принципах камерализма – учения о бюрократическом управлении, получившего распространение в Европе XVI – XVII веков. Камерализм содержал ряд черт, привлекавших Петра. Во-первых, это функциональный принцип управления, который предусматривал создание учреждений, специализировавшихся в какой-либо сфере. Во-вторых, это устройство учреждения на началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского труда, установление единообразных штатов и жалованья.

   Используя шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы, Петр, как правило, вносил в них обусловленные особенностями России структурные изменения. Иногда же изменения не касались сути дела, а носили лишь косметический характер. Общий принцип подхода к шведским учреждениям Петр выражал неоднократно и достаточно последовательно, примером чего служит указ от 28 апреля 1718 года: "Всем колегиям надлежит ныне на основании шведского устава сочинять во всех делах и порядках по пунктам, а которыя пункты в шведском регламенте неудобны, или с сетуациею сего государства не сходны и оныя ставить по своему разсуждению. И, поставя об оных, докладывать, так ли их быть".

   Реформы государственного управления

   С начала XVIII в. деятельность Боярской думы постепенно затухает, а на смену ей приходит (с 1700 г.) Ближняя канцелярия, называвшаяся также Консилией министров, которая представляла собой боярскую комиссию из числа думцев – руководителей приказов и была призвана осуществлять оперативное руководство аппаратом управления. Этот орган стал предшественником созданного в 1711 г. Правительствующего Сената – высшего государственною учреждения с чрезвычайно широкими административными, судебными, а иногда и законодательными прерогативами. Его создание было связано с отъездом Петра из столицы и мотивировалось необходимостью иметь такое временное учреждение "для всегдашних наших отлучек", как отмечалось в царском указе. В состав Сената лично Петром было назначено 9 человек — сенаторов. Трое из них были представителями родовитой знати (князья М.В. Долгорукий, Г.И. Волконский и П.А. Голицын), трое являлись членами Боярской думы (Т.Н. Стрешнев, И.А. Мусин-Пушкин, Г.А. Племянников) и еще трое были из дворян (М.А. Самарин, В.А. Апухтин, Н.П. Мельницкий). Сенатские решения принимались коллегиально, на общем собрании и скреплялись подписями всех сенаторов. Огромным делопроизводством ведала канцелярия Сената, возглавляемая обер-секретарем. Функции Сената в первые годы его образования были весьма широки и разнообразны. В его ведение были переданы дела Разрядного и Поместного приказов, он ведал явкой дворян на службу и заботился о сборе и расходовании государственных средств. Он также являлся органом надзора за разветвленным бюрократическим аппаратом. Для этого с 1711 г. в центре и на местах были учреждены должности провинциальных и городовых фискалов. Они доносили обо всех фактах нарушения законов, взяточничестве и казнокрадстве, наносящих ущерб интересам государства. Ими руководил обер-фискал, входивший в структуру Сената. Доносы фискалов Сенату ежемесячно докладывала Расправная палата – высшее апелляционное судебное присутствие из четырех судей и двух сенаторов. Петр поощрял фискалов, освободив их от податей, подсудности местным властям и даже ответственности за ложные наветы.

   Сенат был руководящим контролирующим органом, но и за его деятельностью был установлен надзор. С 1715 г. за работой Сената следил сенатский генерал-ревизор (надзиратель указов), затем сенатский обер-секретарь и штаб-офицеры гвардии, и, наконец, с 1722 г. генерал-прокурор (П.И. Ягужинский) и обер-прокурор, которым подчинялись прокуроры во всех других учреждениях. Генерал-прокурор контролировал работу Сената, его аппарата, канцелярии, принятие и исполнение всех его приговоров, их опротестование или приостановление. Генерал-прокурор и его помощник обер-прокурор подчинялись только царю, подлежали только его суду. Действуя через подчиненных ему прокуроров (гласный надзор) и фискалов (тайный надзор), генерал-прокурор выступал как "око царево и стряпчий о делах государственных". Новое положение о Сенате 1722 г. зафиксировало его статус как высшего государственного учреждения империи. Сенат стал послушным орудием в руках монарха в деле управления страной. Но в его ведении оказалось слишком много повседневной, черновой работы. В связи с этим назрела необходимость коренным образом перестроить всю систему центральных государственных органов. Взамен сложного и неповоротливого аппарата приказов и канцелярий с их расплывчатыми функциями и параллелизмом в работе был разработан проект создания центральных ведомств с четким разграничением сфер управления. Реформа 1717 – 1721 гг. упразднила приказы и канцелярии и ввела коллегии, созданные на основе изучения иностранного опыта организации государственного управления. В отличие от приказов, в новых органах решения принимались коллективно.

   Всего было создано, в соответствии с изученными датскими и шведскими образцами, 11 коллегий со строгим разграничением административных полномочий и сфер деятельности. Важнейшими, "государственными", являлись три коллегии: Коллегия иностранных ("чужестранных") дел во главе с канцлером Г.И. Головкиным и вице-канцлером П.П. Шафировым, Военная коллегия, которой руководили А.Д. Меншиков и А.А. Вейде и Адмиралтейств-коллегий, возглавляемая Ф.М. Апраксиным и К. Крюйсом. Другая группа коллегий занималась финансами государства: Камер-коллегия отвечала за сбор доходов, Штатс-контор-коллегия следила за расходами, а Ревизион-коллегия контролировала сбор и расходование казенных средств. Торговля и промышленность находились в ведении сначала двух, а затем трех коллегий: Коммерц-коллегия ведала вопросами судоходства, таможнями и организацией торговли, Берг-коллегия занималась горным делом, Мануфактур-коллегия руководила легкой промышленностью. Наконец, судебную систему страны курировала Юстиц-коллегия. Помимо этого были созданы две сословные коллегии. В 1721 г. образовалась Вотчинная коллегия, регулировавшая вопросы дворянского землевладения и ставшая правопреемником Поместного приказа. Другой сословной коллегией являлся созданный в 1720 г. Главный магистрат, управлявший городскими сословиями (ремесленниками и купечеством). Его предшественницей была Бурмистерская палата в Москве, созданная в 1699 г. и преобразованная на следующий год в Ратушу в ходе неудачной реформы городского самоуправления. Главный магистрат стоял во главе городовых магистратов, сменивших земские избы. Задачей этих новых учреждений являлось исполнение административно-полицейских и судебных функций в городах.

   Коллегии  не охватывали все отрасли государственного управления. Поэтому дворцовое, строительное, ямское, медицинское дело и ряд других по-прежнему находились в ведении особых приказов, канцелярий, палат и контор.

   Политическим  сыском на протяжении всей Петровской эпохи (с 1695 по 1729 г.) занимался Преображенский приказ, находившийся в Москве, а также созданная в Петербурге в 1718 г. Тайная канцелярия.

   Поначалу  каждая коллегия руководствовалась  собственным регламентом, но в 1720 г. был издан обширный (из 56 глав) "Генеральный регламент" — устав гражданской государственной службы, детально определявший их единообразное организационное устройство и порядок деятельности обновленного административного аппарата.

   Наряду  с укреплением центрального аппарата управления еще раньше началась реформа местных учреждений. Вместо воеводской администрации 1708 – 1715 гг. была введена губернская система управления. Первоначально страна была разделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (позднее – Петербургскую), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Затем были образованы еще четыре губернии. Во главе губерний стояли губернаторы, в руках которых находилась вся полнота административно-полицейской и судебной власти. В помощь губернатору были приданы чиновники, руководившие отдельными отраслями. Во главе уездов вместо воевод стояли коменданты. В 1713 г. при губернаторе создали коллегию из 8 – 12 ландратов, избираемых дворянами, но уже на следующий год ландраты превратились в назначаемых чиновников, которые управляли новыми административно-территориальными единицами уездов – долями.

   В 1719 г. Петр вновь возвратился к  проблеме местной администрации. По новому указу страна была разделена на 50 провинций во главе с воеводами. Губернии сохранились, но в руках губернаторов оставались только военные и судебные дела. В территориальном же отношении губернатор управлял только провинцией губернского города. Провинции соответственно делились на дистрикты во главе с земскими комиссарами.

   В сложную и запутанную систему  местных учреждений влились и судебные органы. В 1719 г. были введены нижние (провинциальные и городовые) и верхние (надворные) суды. Во главе надворных судов стояли губернаторы. Однако уже к 1722 г. нижние суды были упразднены, а надворные просуществовали лишь до 1727 г. Попытка отделения суда от администрации, таким образом, провалилась. 

   «Табель о рангах»

   Развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги взамен старого служебно-родового механизма нашло отражение в знаменитой петровской "Табели о рангах" 1722 г. Новый закон разделил "государеву" службу на гражданскую, военную и придворную. Табель устанавливала 14 классов, или рангов чиновников.

   Роспись чинов 24 января 1722 г., "Табель о рангах", вводила новую классификацию  служащего люда. Все новоучрежденные должности – все с иностранными названиями, латинскими и немецкими, кроме весьма немногих, – выстроены по табели в три параллельных ряда: воинский, статский и придворный, с разделением каждого на 14 рангов, или классов: 6 обер-офицерских чинов – от прапорщика до капитана в армии и от коллежского регистратора до титулярного советника в гражданской службе; 5 штаб-офицерских – от майора до бригадира в армии и от коллежского асессора до статского советника в гражданской службе; 3 генеральских – от генерал-майора до фельдмаршала в армии и от действительного статского советника до действительного тайного советника в гражданской службе. Аналогичная лестница с 14 ступенями чинов вводилась во флоте и придворной службе.

   Этот  учредительный акт реформированного русского чиновничества ставил бюрократическую иерархию, заслуги и выслуги на место аристократической иерархии породы, родословной книги. В одной из статей, присоединенных к табели, с ударением пояснено, что знатность рода сама по себе, без службы, ничего не значит, не создает человеку никакого положения: людям знатной породы никакого положения не дается, пока они государю и отечеству заслуг не покажут "и за оные характера ("чести и чина", по тогдашнему словотолкованию) не получат". Потомки русских и иностранцев, зачисленные по этой табели в первые 8 рангов (до майора и коллежского асессора включительно), причислялись к "лучшему старшему дворянству во всяких достоинствах и авантажах, хотя б они низкой породы были", т.е. всякий получивший чин 8-го класса по гражданской ("статской") службе получал потомственное дворянство, а статские классные чины с 14-го по 9-й давали его обладателю личное дворянство. Благодаря тому, что служба всем открывала доступ к дворянству, изменился генеалогический состав сословия.

   В армии и флоте даже низший, 14-й  класс давал потомственное "кавалерство". Именно эта система предельной бюрократизации государственного аппарата позволила качественно изменить и укрепить социальную опору российского абсолютизма — "благородное шляхетство", рекрутировав в состав дворянства выходцев из других социальных слоев. Так, около трети офицерского корпуса петровской армии получили дворянство исключительно благодаря службе. В то же время все они, дворяне старой и новой формации, получали земли и крепостных. Поэтому в Петровскую эпоху сотни тысяч крестьян из числа государственных и дворцовых перешли в частное владение. Обязательному привлечению дворян к службе способствовал и принятый в 1714 г. Указ о единонаследии, приравнявший поместья к вотчинам.

   Этот  акт имел несколько последствий:

   1. Юридическое слияние таких форм земельной собственности, как вотчина и поместье, привело к возникновению единого понятия «недвижимость». На ее основе произошла консолидация сословия. Появление этого понятия привело к выработке более точной юридической техники, разработке правомочий собственника, стабилизации обязательственных отношений.

   2. Установление института майората — наследования недвижимости только одним старшим сыном, не свойственного русскому праву, целью которого было сохранить от раздробления земельную дворянскую собственность. Реализация нового принципа приводила к появлению значительных групп безземельного дворянства, вынужденного устраиваться на службу по военной или гражданской линии. Это положение Указа вызвало наибольшее недовольство со стороны дворян (было упразднено уже в 1731г.).

   3. Превратив поместье в наследственное землевладение, Указ вместе с тем нашел новый способ привязать дворянство к государственной службе — ограничение наследования заставляло его представителей служить за жалованье. Очень быстро стали формироваться многочисленный бюрократический аппарат и профессиональный офицерский корпус.