Органы местного управления в России в XVIII в

Таковы были первые законодательные опыты Петра. Он действовал быстро. Недостаток средств дал ему остро себя почувствовать. Источником средств ему представлялись городские сборы. Печальное материальное положение русских городов было ему в достаточной мере известно и в особенности стало ему представляться ярко после сравнения с заграничными, виденными им лично городами.

Первые выборы бурмистров в Москве

С первых же чисел февраля 1699 г. в Разряде приступили к исполнению указа о выборе бурмистров в Москве. Посланы были памяти: в Земский приказ с требованием справки о московских черных сотнях и слободах и о платежах с них.

9 февраля состоялось обнародование указа в Москве: «Февраля в 9 день, - пишет Желябужский, запомнивший это событие, - состоялся указ великого государя посадским людям и сказан перед Разрядом всем гостем и всех слобод всяких чинов посадским людем, чтоб они выбрали промеж себя во всех слободах бурмистров, а над бурмистрами б были статы, и всех бы слобод по выбору ведали их всех они; а до иных приказов им, посадским людям, дела нет. А подлинный великого государя указ сказывал разрядный дьяк Артемей Возницын». Выслушав указ и разойдясь по домам, посадские люди должны были приняться за организацию выборов бурмистров составлявших посад. Выборы последовали за указом не сразу; они начались только 2 марта, так что три-четыре недели прошли, очевидно, в некоторой подготовке к ним.

Состав московского посада

Высшими были гости, которых насчитывалось тогда в Москве 34. За гостями следовала гостиная сотня, числившая в своем составе 280 человек. Они соответствуя будущим гильдиям, не имели территориального характера; члены их не привязаны были местом жительства к тому или другому району Москвы и владели дворами во всех частях посада. Вслед за гостиной сотней в составе всегда называлась суконная сотня (третья ступень), но через некоторое время она исчезла и в место за гостиной сотней занимает Кадашевская слобода, затем Мещанская слобода, Казенная слобода, Бронная слобода. Остальные слободы соединены в перечнях в три группы:

а) дворцовые слободы,

б) конюшенные,

в) черные сотни и слободы.

В составе Московского посада 38 объединений они разбиты были в административном отношении по 8 приказам; ими заведовали приказы: Большая казна, Большого дворца, Посольский приказ, Мастерская палата, Казенный двор, Конюшенный двор, Оружейная палата, Земский приказ.

Итак, три последние февральские недели, после объявления 9 февраля указа о выборах, прошли, надо полагать, в подготовке к выборам, в предварительных совещаниях, в установлении числа бурмистров, которое надлежало быть, т.е. словом, в обсуждении и решении всякого рода предварительных вопросов, которые неизбежно возникают при каждых выборах. 2 марта происходили выборы от гостей. В результате этих выборов появились первые четыре бурмистра из гостей. Выборы бурмистров от гостиной сотни состоялись 4 марта. Дальнейших избраний от остальных 34 корпораций не происходило, так что избрано было всего 10 бурмистров.

Вторые выборы бурмистров в Москве

В посадской среде, очевидно, при обсуждении вопроса, по скольку бурмистров надо выбрать, сложилось мнение, что следует выбрать всего 12 бурмистров, а именно: 4 от гостей, 4 от гостиной сотни, по одному от Кадашевской и Мещанской слобод и 2 от остальных 34 слобод и сотен: одного от 18 дворцовых слобод и одного от 16 черных слобод и сотен.

В конце вторых выборов выборщики выбирают из своей среды 12 человек, которые и составляют правящую коллегию, причем каждый из них раз в месяц бывает по очереди президентом.

Словом, состав того учреждения, которое начало действовать в Москве сначала под названием Бурмистрской палаты, а потом Ратуши, был еще неясен.

2. Губернская реформа (1708 - 1710)

Губернская реформа 1708 г. вызвана была направлением деятельности Петра, в свою очередь вынужденным внешними и внутренними событиями, прямо или косвенно связанными с войной.

Местные средства в виде налогов, прямых или косвенных, через воевод стекались в столицу, рассыпаясь по разным московским приказам, и большая часть сборов здесь поглощалась, а меньшая доля растекалась по местам в виде жалованья служилым людям и на другие местные нужды.

Так ходом дел вырабатывалась мысль, что местные средства вместо кружного пути через московские приказы, где они сильно таяли, выгоднее направлять в областные административные центры, тем более местных правителей, украшают новым титулом – губернаторы (хотя их округа еще не зовутся губерниями).

Реформа начата была обычным кратким и неясным указом Петра 18 декабря 1707 г. расписать города к Киеву, Смоленску и другим намеченным губернским центрам. В следующем году бояре в Ближней канцелярии после, многих перекроек распределили 341 город на 8 новых крупных губерний:

• Московская включала в свой состав 39 городов,
• Ингерманландская (позднее С.- Петербургская) - 29 городов,
• К Киевской губернии было приписано 56 городов,
• К Смоленской - 17 городов,
• К Архангелогородской (позднее Архангельской) - 20 городов,
• К Казанской - 71 городской и сельский населенный пункт,
• К Азовской губернии, кроме 52 городов, были отнесены 25 городов,
• К Сибирской губернии было приписано 26 городов, "да к Вятке 4 пригородка".
• В 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, стала Воронежской губернией.

Губерний стало 9. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до 11. Распланировав губернии, предстояло разложить по ним содержание военных сил, высчитать сумму военного расхода и рассчитать, какую долю его (военного расхода) может принять на себя каждая губерния: это было основной целью реформы.

Губернская реформа положила поверх местного управления новый административный пласт. В 1715 г. при губернаторе состояли:

• обер-комендант - отвечал за военные дела,
• обер-комиссар - за денежные сборы
• обер-правиантмейстер - за хлебные сборы,
• ландрихтер - за судебные дела.

Но власть губернатора не была единоличной. Воеводы привлекали дворянское общество к участию в местном управлении. Указ 24 апреля 1713 г. предписал быть при губернаторах "ландраторам" от 8 до 12 человек, смотря по величине губернии, и губернатору все дела решать с ними по большинству голосов; в этом "консилиуме" губернатор был "не властитель, но якобы президент".

Губернии Петра были обширные округа, вмещавшие в себе по нескольку современных губерний. Эта несоразмерность административных частей с целым рождала потребность в промежуточной областной единице. С 1711 г. уезды начали соединять в провинции не в виде общей единовременной меры, а постепенно, по местным или другим соображениям. Так, большинство уездов образовало 8 провинций.

Оба эти подразделения губерний, уездное и провинциальное, Петр перерезал еще третьим. Губернии резко различались между собою по доходности для казны.

Указом 28 января 1715 г. губерния разделялась на доли, управителями которых становились ландраты с финансовой, полицейской и судебной властью, но только над уездным населением. Этот указ производил новую перекладку областного управления с разрушением векового фундамента - уезда. Ландратские доли иногда совпадали с уездами, иногда совмещали в себе по нескольку уездов, нередко разрывали уезд.

Разослав ландратов по долям, указ опасался оставить губернатора одиноким, безнадзорным: при нем постоянно должны были оставаться два очередных ландрата по месяцу или по два, а к концу года все ландраты губернии съезжались в губернский город, сводили годовые счеты по губернии и решали дела, подлежавшие их полному собранию.

Таким порядком создавалось двусмысленное отношение ландрата к губернатору: как правитель части губернии ландрат был подчинен губернатору, а как член ландратского совета был его товарищем. При полномочном значении губернатора как областного министра, разумеется, восторжествовало первое отношение: губернаторы помыкали ландратами, командировали не в очередь, даже подвергали аресту - их, вопреки закону. В конце 1715 г., едва ландраты вступили в долевое управление, им поручили произвести новую перепись, каждому в своей доле. Совмещением текущего управления с таким громоздким делом замедлялось и то и другое: перепись затянулась на весь 1716 и 1717 гг.

Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса для выжимания денег из плательщиков; всего меньше думали о благосостоянии населения. Но нужды казны росли, и губернаторы не поспевали за ними. Флот к 1715 г. требовал почти вдвое больше, чем в 1711 г. Полки вовремя не получали жалованья и превращались в шайки мародеров; послам не высылали денег, и им нечем было ни содержать себя, ни делать необходимые подкупы.

Петр искал выхода в децентрализации и переместил казенные палаты из центра в губернии.

Итак, указ об учреждении губерний завершил первый этап реформы местного управления. Губернское управление осуществлялось губернаторами и вице-губернаторами, выполнявшими в основном военные и финансовые функции управления. Однако это деление оказалось слишком крупным и не позволяло осуществлять на практике управление губерниями, особенно при существовавших тогда коммуникациях. Поэтому в каждой губернии были крупные города, в которых управление осуществляла прежняя городская администрация.

Реформа местного управления

Вокруг вновь образованных промышленных предприятий, мануфактур, появлялись новые поселения городского типа, в которых стали формироваться органы самоуправления. Ещё в 1699 г. Петр 1, желая предоставить городскому сословию, полное самоуправление по типу Запада, приказал учредить бурмистрскую палату. В городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты. Стало оформляться юридически городское сословие. В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено "ведать все городское сословие в России".

На местах Главному магистрату подчинялись городовые магистраты. Они пришли на смену Ратуше и земским избам, деятельность которых давно заглохла. Специфика Главного магистрата состояла в том, что этот орган купеческого самоуправления в столице, как и магистраты в городах, в отличие от коллегий являлся выборным учреждением. Лишь обер-президент и президент Главного магистрата были назначены царем. Президентом этой особой коллегии был назначен купец Исаев, а обер-президентом князь Ю.Ю. Трубецкой.

Что касается городских магистратов, то их согласно регламенту, надлежало выбирать из верхних слоев городского населения. Фактически власть в Главном магистрате и городских магистратах находилась в руках богатых купцов, притеснявших мелкий ремесленный люд.

Цель создания Главного магистрата и магистратов в городах состояла в соблюдении правосудия среди горожан – все они подлежали суду этих учреждений по гражданским и уголовным делам, за исключением случаев, когда иск к горожанину предъявлял человек, не принадлежавший к посаду.

Еще одна особенность Главного магистрата и магистратов в городах состояла в том, что на них возлагалась забота о полиции. Само по себе это обстоятельство не вызвало бы удивления, если бы регламент Главного магистрата возлагал на полицию только функции блюстительницы порядка, но и включил в ее компетенцию и попечительство о благоденствии городских жителей. Регламент обязывал Главный магистрат, призирать нищих и совершать множество прочих благодеяний.

По регламенту Главного магистрата 1721 г. население стало делиться на регулярных граждан и "подлых" людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии: Первая гильдия - банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия - ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения ("обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные") выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении.

По европейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.

Деление на гильдии оказалась чистейшей формальностью, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения. Появление гильдий и цехов означало, что корпоративные начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации.

ГЛАВА 2.

  ОРГАНЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В  ЭПОХУ ДВОРЦОВЫХ ПЕРЕВОРОТОВ

2.1 Екатерина I (1725-1727)

Система местных учреждений была подвергнута значительным изменениям. Это объяснялось необходимостью укрепления дворянского государства, когда разразился острый финансовый кризис и недовольство масс усилилось. Перестройка органов управления на местах проводилась в интересах помещиков. В 1727 г. фактически была ликвидирована (или резко сокращена) петровская дорогостоящая система местных учреждений. В условиях господства в стране феодально-крепостнических производственных отношений, при отсутствии буржуазии как класса (она только зарождалась), существовании полицейских форм в государственном строе было трудно осуществить заложенные Петром принципы организации местного государственного аппарата, отделить суд от администрации, надзор — от исполнительной власти, финансовое управление — от полиции. По манифесту 1727 г. штаты местных органов сокращались. На территории местной административной единицы (губерния) концентрировалось много управленческих единиц, функции которых часто переплетались.