Глобальное управление - бюрократическая система XXI века?

Джунушалиева Гульмира

доцент, к.и.н.

кафедра истории и культурологии КРСУ

Глобальное управление - бюрократическая система XXI века?

Осознание человечеством угроз глобального масштаба произошло значительно раньше введения в научный оборот термина «глобализация». Поэтому попытка решения задачи  создания органа, а еще лучше системы глобального регулирования или наднационального управления социально-экономическими и политическими процессами в масштабах, выходящих за рамки национальных государств, была предпринята еще в 1920 г. с образованием Лиги Наций, существование которой было недолгим. Первая попытка глобального управления из одного центра оказалась не вполне удачной, но дала ценный опыт совместной работы государств.

После окончания Второй мировой войны мировому сообществу удалось создать организацию и идейную платформу, которые предоставляли возможность совместного решения проблем сосуществования двух политических полюсов, стран третьего мира и выживания человечества. По мнению А. Громыко, ООН стало «реальной площадкой для претворения в жизнь возможностей эффективного глобального управления»[1, 18]. Глобальное управление должно иметь ясные цели и принципы, объединяющие человечество. Устав ООН говорит о своих целях предельно внятно – повышение уровня и качества жизни, полной занятости населения в условиях социального и экономического прогресса и развития. За годы своего существования ООН вполне эффективно работает в области разработки международного права, борьбы с голодом и эпидемиями, деколонизацией стран, миграции и т.д.

Современные вызовы потребовали новых концептуальных подходов на качественно ином уровне управления человеческой деятельностью.  В Декларации тысячелетия ООН изложены положения, позволяющие определить приоритетные направления для его достижения. В них акценты переносятся на аксиологическую основу, поиски желательных форм самоорганизации человечества, организации и эффективного функционирования социальных механизмов, совершенствования институтов по достижению баланса между обществом и природой.

Понятие «глобальное управление» вошло в академический лексикон сравнительно недавно - в 80-ые годы ХХ в. Один из теоретиков, который занимается проблематикой институализации глобального управления  Эрик К. Леонард писал: «[мир] система более не является построенной исключительно Вестфальским [мироустройством], вместо этого это система [стала] многочисленных акторов, озабоченных многими проблемами»[2, 3].

В последнее время аналитики пытаются определиться с этимологией термина «governance». Для западных политологов глобальное управление – это «поступательный процесс, посредством которого интересы субъектов могут быть суммированы и реализованы на основе согласованных действий в рамках формальных или неформальных институтов или режимов, созданных индивидами или государствами на добровольной основе в целях, отвечающих их интересам»[3, 2]. Другие рассматривают культурологический аспект этого понятия, который, согласно их позиции, не вполне нейтрален из-за его англо-саксонского происхождения  и связан с концепцией «однополярного мира» [4].     Очень часто «глобальное управление» (global governance) путают с «глобальным правительством» (global government). Первое является функцией реализации власти, второе – политическим институтом, имеющим юридическую базу. Таким образом, глобальное управление не имеет под собой законодательной основы, представляя собой коллективную договоренность. Поэтому дискуссии на тему ветшания Вестфальской системы мира, роли ООН в новых условиях и создания системы государственного управления, учитывающую позицию большинства стран проходят в контексте глобализационных процессов. Одной из коннотаций глобального управления является политическое взаимодействие международных акторов, пытающихся решить проблемы, которые выходят за пределы национальных границ и требуют коллективного приложения усилий.

Современная система международного регулирования включает нескольких участников процесса, которых можно объединить в группы:

• государство как особую организацию гео-социо-политического пространства;

• негосударственные учреждения, являющиеся носителями норм морали и духовных ценностей либо оппозицией государству (религиозные, НПО, гражданские общества и организации, политические партии и т.д.);

• коммерческие организации в последние годы все более активно включающиеся в процессы международной интеграции,  вторгаются в поле деятельности государства (банки, биржи, транснациональные корпорации и др.);

• медийные средства (СМИ, Интернет), роль которых в жизни социума сложно переоценить. Место и значение государства в жизни общества претерпевает медленные, но, тем не менее, устойчивые изменения: статус государства подвергается пересмотру, создаются альтернативные модели взаимоотношений государства и общества, государства и индивидуума. Почти броделевская «виртуальная мир-система» (Интернет) дает возможность индивидууму создать свой внегосударственный микрокосм, формирует мировоззрение и мироощущение «гражданина мира», которые вступают в определенное противоречие с ценностями и традициями национального государства, социальной группы, семьи.

Ценность национального государства для общества  в настоящее время критически переосмысливается гражданским обществом. Пока рано говорить о каких-то радикальных изменениях, но видоизменение некоторых форм организации социального пространства, взаимоотношений между государственными структурами и социумом перерастает в устойчивый тренд текущего исторического момента. Например, еще в 2001 г. в докладе Совета по внешней и оборонной политике РФ отмечалось: «Многие функции, ранее выполнявшиеся правительствами, переходят к транснациональным корпорациям, институтам гражданского общества. Национальные и международные неправительственные организации — правозащитные, религиозные, экономические, благотворительные и иные — оказывают растущее влияние на общественное мнение, формирование политики, выработку законов, сами выполняют функции социальной защиты и даже принимают участие в деятельности комитетов и комиссий ООН. Правительства частично утрачивают монополию на реализацию властных полномочий»[5]. Глобальное управление на современном этапе развития человечества, таким образом, представляет собой пока неустоявшуюся и нередко меняющую свою конфигурацию организацию международного социо-политического пространства.

В попытках теоретического осмысления концепций глобального управления в политической науке сложилось несколько конструктов. Одни предлагают сформировать новые институты и органы, которые, с их точки зрения, более отвечают вызовам современности и отражают мнение большинства. Новым институтом предлагается создание надгосударственного мирового правительства, осуществляющего функцию регулятора в межгосударственной коммуникации во всех сферах жизнедеятельности человечества. Теоретически такому правительству по силам решать глобальные проблемы в региональном или планетарном масштабах, а значит, требует аккумуляции усилий сразу нескольких государств или всего мирового сообщества. Однако на сегодняшний день концептуально не продуманы вопросы легитимации такого органа, механизмы, как создания такого института, так и принятия решений. Функциональное наполнение работы данного образование также внушает определенные опасения, поскольку роль лидера в ней будет явно принадлежать ведущим западным странам. Более того некоторые аналитики уже констатируют факт существования такого неформального мирового правительства, возглавляемого США [6].

Другие исследователи видят выход в изменении формата уже существующих международных организаций (К. Калхун) [7]. Наиболее вероятным институтом такого межгосударственного регулирования может стать ООН. Например, Крейг Калхун пишет: «Требуется реформа глобальных институтов, прежде всего ООН, а также всего комплекса механизмов, занимающихся вопросами безопасности, защиты прав человека и экологии» [8]. За все время своего существования ООН постоянно критикуется и со стороны тех государств, которые не участвуют в принятии решений и тех, кто считает организацию не достаточно эффективной. После развала Советского Союза аналитики пришли к заключению, что эта организация перестала отвечать требованиям времени в условиях постбиполярного мира. Однако в некоторых вопросах ООН сумело показать свои потенции в решении глобального и локального характера: экологические и гуманитарные катастрофы, защита прав человека, предупреждение или предотвращение этнических, региональных и религиозных конфликтов, запрет на распространение оружия массового поражения и др. По мнению экспертов, переориентация функционала ООН возможна двумя путями: эволюционным и «революционным». В первом случае ООН постепенно преобразуется в представительный орган через повышение уровня легитимности и эффективности работы Совета Безопасности (СБ). Второй путь предполагает трансформацию  СБ ООН в мировое правительство, а Генеральную Ассамблею ООН (ГА) в мировой парламент.

Однако существуют и другие международные акторы, кто существенно влияет на международный политический климат. Концепция глобального корпоративного управления делает ставку на мировые экономические образования. К таким глобальным международным организациям относятся транснациональные корпорации (ТНК), различные неправительственные организации (НПО) и другие объединения. Влиятельность ТНК в мире обусловлена экономическими рычагами, которые находятся в руках этих вненациональных корпораций. Но со второй половины ХХ столетия наметилась еще одна новая тенденция - возникновение неформальных организаций, пытающихся выработать стратегии решения глобальных проблем. По значимости эти организации могут конкурировать с самыми крупными официальными политическими институтами, поскольку стали новыми мировыми центрами влияния и власти. К таким неправительственным организациям относятся: Трехсторонняя комиссия, Бильдербергский клуб, Всемирный экономический форум в Давосе и Санкт-Петербургский экономический форум, регулярные неформальные встречи руководителей государств «семерки/восьмерки», крупнейшие промышленные, банковские и медийные корпорации. Члены этих сообществ, состоящие из авторитетных деятелей различных государств, в рамках этих институтов заняты разработкой общего мнения и общего подхода по конкретной проблеме глобального развития. Их дискуссии позволяют в неформальной атмосфере обсуждать все важные мировые проблемы на предшествующем этапе принятия официального решения. Но у противников этой концепции есть весьма существенный аргумент против передачи им рычагов управления, потому что нет гарантий, что экономические потребности кампаний и политические амбиции НПО не вызовут конфликт интересов мирового сообщества и корпораций.

Концепция управления глобальным развитием предлагает управление процессами глобализации. В этом случае принятие решений будет осуществляться ведущими капиталистическими странами. Но этот путь заведомо неперспективен, поскольку в условиях глобализации развивающиеся страны изначально оказываются аутсайдерами процесса модернизации своих экономик, да и реальных возможностей преодолеть социально-экономический и социально-политический разрыв с мировыми лидерами у них уже не будет.  Кроме того государства не вошедшие в топ ведущих стран, но обладающие весьма серьезными ресурсами и перспективами для преодоления кризисных ситуаций в экономике и социуме вряд ли согласятся с передачей властных полномочий этому ограниченному кругу держав. 

Приведенные выше подходы представляют собой наиболее обобщенное видение проблематики институализации глобального управления с точки зрения перспектив будущего развития человечества. Но области глобального регулирования развивается еще одна стратегия  управления – политический реализм. В основе ее лежит идея уравновешивания потенциалов государств через достижение равновесия сил или гегемонии. Основоположником политического реализма был американский политолог Ганс Моргентау [9]. По его мнению, для создания  рационально обоснованного политического порядка необходимо принять во внимание природу человека. Одной из характеристик мира в условиях глобализации является конфликт интересов, поскольку пространство ужалось до таких размеров, когда интересы государств неизбежно пересекаются и накладываются друг на друга. В этой ситуации выходом может стать только принцип существования, в основе которого лежит баланс интересов, система сдержек и противовесов. Поэтому он сформулировал шесть принципов реализма в политике, которые должны учитываться при принятии той или иной политической линии:

• Политика управляется объективными законами. В силу несовершенной природы человека попытки их изменения всегда обречены на неудачу. Отсюда постулат - можно создать теорию, которая только более или менее отражает эти законы.

• Политический реализм принимает во внимание значимость политического действия с точки зрения морали и возможность возникновения противоречия между моральным предписанием и требованиями политического действия.

• Основным признаком политического реализма является концепция интереса, который определяется в категориях власти/силы, рационально упорядочивает предмет политики и выводит ее на уровень теоретического понимания.

• Интерес в категориях власть/сила — объективная, универсально обоснованная категория, которая выражает содержание и способ властвования, обусловленные политическим и культурным контекстом.

• Отказ от отождествления моральных устремлений конкретного государства с универсальными моральными законами. Ни одно государство не обладает монопольным правом на добродетель с моральной точки зрения.

• Политическая сфера автономна. Политик определяет интерес в категориях власти/силы, также как экономист определяет интерес в категориях капитала/богатства.

Европейская школа политического реализма восходит к ставшим классическими трудам французского социолога Раймона Арона. Он считал, что во внешней политике государство использует две символические фигуры - солдата и дипломата, поскольку вся история международных отношений предстает как «череда войн и мира» [10]. Специфика социологического и политического пространства международных отношений, по его точке зрения, заключается в отсутствии единого центра, обладающего монополией на принуждение и насилие подобно государству. С этого ракурса политического анализа пониманию и объяснению подлежат причины мира, а не войны.

Для его концепции очень характерно социологическое измерение политического реализма. К примеру, он проводил различие между борьбой за ресурсы в традиционных и индустриальных государствах. В доиндустриальных условиях, когда фундаментом экономики являлось сельскохозяйственное производство и технологические инновации не вносили кардинальных изменений в воспроизводство общественного продукта, стратегическими ресурсами являлись земля и золото. Потому завоевательные войны были самыми рентабельным и рациональным решением задачи обогащения государства. Но в индустриальную эпоху с развитием технологий, внедрением в производство достижений науки и технических инноваций появляются условия для роста совокупного общественного богатства и без расширения пространства и захвата сырьевых ресурсов. Сдерживающую роль в этом сыграло и развитие оружие массового уничтожения. Однако угроза войны не исчезла, поскольку сохраняются габитус/установки тех времен, когда проблемы решались путем вооруженной силы. Поэтому личностный фактор становится значимым для международной политики и задача аналитиков заключается в поиске способов и методов принятия внешнеполитических решений.

Иными словами, политический реализм понимает глобальное управление как взаимодействие государств, которое обеспечивается через неинституализированное воздействие. Например, использование «мягкой силы» [11], политического позиционирования государства [12] и других инструментов оказания политического, социального и экономического влияния для продвижения своих интересов в сфере международных отношений. Это влияние может оказываться посредством формальных и неформальных каналов политической коммуникации субъектов международных отношений. Распад мировой социалистической системы изменил конфигурацию политического пространства, что привело к смене тональности международного диалога стран, когда консенсус достигается согласно положениям Устава ООН.