Реформа системы государственного управления при Петре I

ревизора - "чтобы  все исполнено было". В 1720 г. сделан  был  более  сильный

нажим на Сенат: предписано было наблюдать, чтобы  здесь  "все  было  сделано

порядочно, и  суетных разговоров, крика и прочего  не было". Когда  и  это  не

помогло, через  год обязанности и генерального прокурора и 

обер-секретаря  возложили на военных: один из штаб-офицеров армии  дежурил  в

Сенате помесячно  для наблюдения за порядком, а "кто  из  сенаторов  бранился

или невежливо  поступал,  того  дежурный  офицер  арестовывал  и  отводил  в

крепость, давая, разумеется, знать государю".

    Наконец  в 1722 г.  эти  функции  возложили   на  специально  назначенного

генерал-прокурора, который "должен  был  накрепко  смотреть,  дабы  Сенат  в

своем звании праведно и нелицемерно поступал", иметь надзор над  прокурорами

и  фискалами  и  вообще  быть  "оком  государевым"  и  "стряпчим   в   делах

государственных".

    Таким   образом,  царь-реформатор  вынужден   был   постоянно   расширять

созданную   им   специальную    систему    организованного    недоверия    и

доносительства, дополняя существующие органы контроля новыми.

    Однако  создание Сената не могло завершить  реформы  управления,  так   как

отсутствовало промежуточное звено между  Сенатом  и  губерниями,  продолжали

действовать многие приказы. В 1717-1722 гг. на смену 44 приказам конца  XVII

в. пришли коллегии. В отличие от приказов, коллегиальная  система  (1717-1719

гг.)   предусматривала   систематическое   разделение    администрации    на

определенное  количество ведомств, что само по себе создавало более высокий

уровень централизации.

    Сенат  назначил президентов и вице-президентов,  определил штаты и порядок

работы. Кроме  руководителей, в состав  коллегий  входили  четыре  советника,

четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор,  переводчик

и подьячие. Специальным  указам предписывалось с 1720 г. начать  производство

дел новым порядком.

     В  1721 г. была создана Вотчинная  коллегия, заменившая Поместный  приказ,

в ведении которой  находилось дворянское землевладение.  На  правах  коллегий

были Главный  магистрат, который управлял городским  сословием,  и  Святейший

правительствующий  Синод.  Его  появление  свидетельствовало  о   ликвидации

автономии церкви.

    В  1699 г. с целью улучшить  поступление   в  казну прямых  налогов была

учреждена Бурмистерская  палата, или Ратуша. К 1708  г.  она  превратилась  в

центральное  казначейство,  заменив  Приказ  большой  казны.  В  нее   вошли

двенадцать старых финансовых приказов. В 1722 г. из единой  Берг-мануфактур-

коллегии  выделилась  Мануфактур-коллегия,   на   которую,   кроме   функций

управления промышленностью, были возложены задачи экономической  политики  и

финансирования. За Берг-коллегией остались функции  горнодобычи  и  монетного

дела.

    В  отличие от приказов, действовавших на основании обычая  и  прецедента,

коллегии  должны  были  руководствоваться  четкими   правовыми   нормами   и

должностными  инструкциями.  Наиболее  общим  законодательным  актом  в  этой

области  был  Генеральный  регламент  (1720),  представлявший  собой   устав

деятельности  государственных коллегий, канцелярий и  контор  и  определявший

состав их членов, компетенцию, функции,  порядок  деятельности.  Последующее

развитие  принципа  чиновной,  бюрократической  выслуги  нашло  отражение  в

петровской  "Табели  о  рангах"  (1722).  Новый  закон  разделил  службу  на

гражданскую и  военную.  В  нем  было  определено  14  классов,  или  рангов,

чиновников. Всякий  получивший  чин  8-го  класса  становился  потомственным

дворянином. Чины с 14-го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное.

    Принятие "Табели о рангах" свидетельствовало  о том, что  бюрократическое

начало  в  формировании  государственного  аппарата,  несомненно,   победило

начало аристократическое. Профессиональные качества,  личная  преданность  и

выслуга  становятся  определяющими  для  продвижения  по  службе.  Признаком

бюрократии как  системы управления являются вписанность  каждого  чиновника  в

четкую иерархическую  структуру власти (по  вертикали)  и  руководство  им  в

своей деятельности строгими  и  точными  предписаниями  закона,  регламента,

инструкции. Положительными чертами нового  бюрократического  аппарата  стали

профессионализм,  специализация,   нормативность,   отрицательными   -   его

сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость. 
 

2. Реформа местного  управления 

    Петр1 в начале своего царствования  пытался использовать прежнюю   систему

местного управления, постепенно  вводя  вместо  земских,  выборные  элементы

управления. Так, указом 10 марта 

1702  г.  предписывалось  участие  в  управлении  с   главными  традиционными

администраторами (воеводами) выборных представителей дворянства. В  1705  г.

этот порядок  стал обязательным  и  повсеместным,  что  должно  было  усилить

контроль за старой администрацией.

    18 декабря  1708 был издан указ "Об учреждении  губерний и о росписании  к

ним  городов".  Это  была   реформа,  которая  совершенно  изменила  систему

местного управления.  Основная цель этой реформы -  обеспечение  армии  всем

необходимым: с  полками армии, распределенными  по губерниям,  устанавливалась

прямая связь  губерний через специально созданный  институт  кригскомиссаров.

Согласно  этому  указу  вся  территория  страны  была  разделена  на  восемь

губерний:

     Московская включала в свой состав 39 городов,

    Ингерманландская (позднее С.-  Петербургская)  -  29  городов  (еще  два

города этой губернии - Ям-бург и  Копорье  были  отданы  во  владение  князю

Меншикову),

    К  Киевской губернии было приписано  56 городов,

    К  Смоленской - 17 городов,

    К  Архангелогородской (позднее Архангельской) - 20 городов,

    К  Казанской - 71 городской и сельский  населенный пункт,

    К  Азовской  губернии,  кроме  52  городов,  были  отнесены  25  городов,

приписных к  корабельным делам

    К   Сибирской  губернии  было  приписано  26  городов,  "да  к  Вятке   4

пригородка".

    В  1711 г. группа городов Азовской  губернии,  приписанная  к   корабельным

делам в Воронеже, стала Воронежской губернией. Губерний  стало  9.  В  1713-

1714 гг. число губерний возросло до 11.

    Так  началась реформа областного  управления.  В  окончательном   виде  она

сформировалась  только к 1719 г., накануне второй областной  реформы.

    По  второй реформе одиннадцать губерний  были разделены на  45  провинций,

во главе которых были поставлены губернаторы, вице-губернаторы или  воеводы.

Провинции  делились  на  округа   -   дистрикты.   Администрация   провинций

подчинялась  непосредственно  коллегиям.  Четыре  коллегии  (Камер,   Штатс-

контора, Юстиции  и Вотчинная) располагали на  местах  собственным  аппаратом

из камеристов, комендантов и казначеев. В 1713  г.  в  областное  управление

было введено  коллегиальное  начало:  при  губернаторах  учреждены  коллегии

ландратов (от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.

    Областная   реформа,   отвечая    наиболее    актуальным    потребностям

самодержавной   власти,   была   в   то   же   время   следствием   развития

бюрократической тенденции,  характерной  уже  для  предшествующего  периода.

Именно  с  помощью  усиления  бюрократического  элемента  в  правлении  Петр

намеревался решать все государственные вопросы. Реформа  привела не только  к

сосредоточению  финансовых и административных полномочий в  руках  нескольких

губернаторов - представителей центральной власти, но и к созданию на  местах

разветвленной  иерархической  сети  бюрократических  учреждений  с   большим

штатом чиновников. Прежняя система "приказ-уезд" была удвоена: "приказ  (или

канцелярия) - губерния - провинция - уезд". 

    Губернатору подчинялись четыре его непосредственных подчиненных: 

обер-комендант - отвечал за военные дела, 

обер-комиссар - за денежные сборы

обер-правиантмейстер - за хлебные сборы,

ландрихтер - за судебные дела.

Во главе провинции  обычно стоял воевода, в уезде финансовое  и полицейское

управление возлагалось  на земских комиссаров, частично  избираемых  уездными

дворянами, частично назначаемых сверху.

    Губернаторам  перешла часть функций приказов (особенно  территориальных),

их количество было сокращено.

    Указ  об  учреждении  губерний  завершил  первый  этап  реформы  местного

управления.  Губернское  управление  осуществлялось  губернаторами  и  вице-

губернаторами,  выполнявшими  в  основном  военные  и   финансовые   функции

управления. Однако это деление оказалось слишком крупным и не  позволяло

осуществлять  на практике управление губерниями, особенно при  существовавших

тогда коммуникациях. Поэтому  в  каждой  губернии  были  крупные  города,  в

которых управление осуществляла прежняя городская администрация. 
 

3. Реформа городского  управления 

    Вокруг  вновь   образованных   промышленных   предприятий,   мануфактур,

приисков, шахт и  верфей  появлялись  новые  поселения  городского  типа,  в

которых стали  формироваться органы самоуправления. Уже в  1699  г.  Петр  1,

желая  предоставить  городскому  сословию,  полное  самоуправление  по  типу

Запада,  приказал   учредить   бурмистерскую   палату.   В   городах   стали

формироваться органы  самоуправления:  посадские  сходы,  магистраты.  Стало

оформляться юридически городское сословие. В 1720 г. в Санкт-Петербурге  был

учрежден Главный  магистрат, которому было  поручено  "ведать  все  городское