Новые механизмы развития сферы культуры: организационные, экономические, правовые

Мельвиль  Е.Х. 
Новые механизмы развития сферы культуры: организационные, экономические, правовые (Часть 2)

[ Справочник руководителя учреждения культуры – 2010. – № 9. – С. 83-94 ]

Е.Х. Мельвиль,  
директор по правовым и финансовым вопросам агентства «Творческие индустрии», преподаватель Московской высшей школы социальных и экономических наук

В продолжении статьи автор расскажет о технологиях  создания автономных учреждений –  новых и путем реорганизации  существующих – и об особенностях правового и финансового положения автономных, бюджетных и казенных учреждений¹.

Создание  автономных учреждений

   Автономные  учреждения (далее – АУ) могут  создаваться двумя путями:

• «с нуля» (создание нового автономного учреждения);

• путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.

Создание  нового автономного учреждения

   Поскольку учредителем автономного учреждения может быть только Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, в случае создания автономного учреждения «с нуля» в первую очередь требуется решение органа соответствующего уровня власти. Вопрос имущества, на базе которого будет создано новое учреждение, является в данной ситуации ключевым.

   В рамках курса на повышение эффективности  государственных расходов такое  решение может быть принято только в случае передачи частного имущества  или в случае закрытия каких-либо бюджетных учреждений и создания на базе их имущественных комплексов нового учреждения. Однако последний вариант юридически более сложен. Говоря о передаче частного имущества, стоит рассказать о конкретной ситуации, которая возникла в связи с созданием МАУ «Дворец культуры» в городе Шадринске (Курганская область).

Пример  
Муниципальное автономное учреждение «Дворец культуры» (г. Шадринск, Курганская область) было создано в феврале 2009 г. Имущественный комплекс Некоммерческого партнерства «Дворец культуры ОАО ШААЗ», учрежденного Шадринским автоагрегатным заводом, был передан в муниципальную собственность, поскольку у завода сократились возможности по содержанию своих социальных объектов. Коллектив Дворца культуры выступил с инициативой создания автономного учреждения. Администрация города поддержала предложение коллектива и приняла решение о создании автономного учреждения и передаче имущества Дворца культуры на праве оперативного управления вновь созданному МАУ «Дворец культуры». То же самое произошло с другим имуществом Шадринского автоагрегатного завода – стадионом «Торпедо». Пример создания автономного учреждения в Шадринске можно считать своего рода «историей успеха», поскольку ДК продолжил работу, предоставляя чрезвычайно востребованные и популярные у местного населения услуги. Однако стоит учесть, что ДК всегда находился практически на полном самообеспечении, и функционирование в рыночных условиях для коллектива было нормой. Поскольку МАУ было создано в феврале, когда муниципальные бюджеты уже были распределены, у города возникла проблема с финансированием нового учреждения. Обладая огромной «клиентской базой», опытом зарабатывания средств и эффективного их использования, Дворец культуры вполне успешно функционирует даже в условиях катастрофического недофинансирования выполнения услуг и содержания имущества со стороны города.

   Можно с уверенностью сказать, что таких  примеров в стране много, особенно в  нынешней ситуации, когда для многих производственных предприятий становится невозможным содержать свои социальные объекты и единственным шансом «спасти» их остается передача этих объектов государству или муниципалитету.

   Преимущества, которые дает статус автономного  учреждения в части неприменения положений законодательства о поставках  товаров, работ и услуг для  государственных и муниципальных  нужд, а также в части самостоятельного распоряжения заработанными средствами и более оперативной финансовой деятельности, побуждают органы государственной исполнительной власти создавать новые автономные учреждения для более эффективной реализации государственных полномочий. Так, в Пермском крае было создано краевое государственное автономное учреждение «Центр по реализации проектов в сфере культуры и молодежной политики». Центр осуществляет непосредственное управление проектами и мероприятиями, проводимыми министерством культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края.

Изменение типа существующего государственного (муниципального) учреждения

   В настоящий момент не существует единого  списка учреждений, которые могут  сменить статус на автономный. Тем  не менее регионам предоставлено право формирования закрытого перечня бюджетных учреждений, не подлежащих переходу в автономию. Согласно формулировкам закона, любое бюджетное учреждение социальной сферы (здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта), а также в области науки, образования и иных сфер, в случаях, установленных федеральными законами, может быть переведено в статус автономного учреждения при наличии соответствующего социально-экономического обоснования.

   Ранее ст. 20 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закона № 174-ФЗ) устанавливалось ограничение на изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, однако со следующего года эту норму отменяет Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Закон № 83-ФЗ).

   Создание  автономного учреждения путем изменения типа существующего бюджетного учреждения не является его реорганизацией. Лицензии и иные разрешительные документы используются автономным учреждением до окончания срока их действия.

   Механизм  перехода существующего бюджетного учреждения в статус автономного выглядит следующим образом:

   1. Бюджетное учреждение (по собственной  инициативе и с согласия органов  исполнительной власти либо наоборот) готовит предложение о создании  автономного учреждения в соответствии  с постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325.

   2. На основании предложения исполнительный  орган государственной власти  или орган местного самоуправления  принимает решение о создании  автономного учреждения путем  изменения типа бюджетного учреждения. Данное решение не должно повлечь за собой нарушение прав граждан в социально-культурной сфере, в т. ч. права на получение бесплатного образования и права на участие в культурной жизни².

   Одновременно с таким решением утверждается перечень недвижимого и особо ценного движимого имущества, которые передаются в оперативное управление. Прежде чем внести предложение и проект решения на рассмотрение, орган власти, в ведении которого находится соответствующее бюджетное учреждение, обязан согласовать их с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Временные ограничения проведения указанных действий устанавливаются Правительством РФ³, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

   3. После осуществления ряда мероприятий  по созданию автономного учреждения – закрепления имущества, изменения в уставных документах и их регистрации, открытия счетов в кредитных учреждениях, формирования органов управления и т. п. – учредитель устанавливает задание и открывает финансирование.

Основные  условия для перехода в статус автономного учреждения

   Критериев для перехода в статус автономного  учреждения достаточно много, и они  зависят не только от способности  учреждения функционировать в условиях рынка, но и от развитости рынка в  конкретном регионе или местности.

   Если  количество учреждений, предоставляющих  аналогичные услуги, на данной территории невелико, то монополия учреждения в условиях большей самостоятельности  неизбежно может привести к неоправданному повышению цен и снижению качества услуг.

   Решение об изменении типа государственного или муниципального бюджетного учреждения и переводе его в статус автономного может быть положительным, если существует реальная возможность развития и устойчивого функционирования учреждения в случае уменьшения государственного задания и соответственно уменьшения бюджетного финансирования, т. е. если деятельность учреждения соответствует следующим критериям:

• высокая доля внебюджетных поступлений по оказываемым услугам (более 30–40%);

• возможность расширения спектра услуг, оказываемых за плату, не относящихся к государственным гарантиям;

• возможность привлечения частных средств (гранты, пожертвования, спонсорские вклады) на осуществление деятельности;

• наличие свободных (резервных) помещений;

• наличие коллектива, готового работать в новых условиях, и руководства, ориентированного на инновации;

• возможность привлечения кадров более высокой квалификации для улучшения качества услуг;

• платежеспособный спрос населения на услуги учреждения (готовность населения к приобретению платных услуг).

Расширение  прав бюджетных учреждений

   Процедура расширения прав существующих бюджетных  учреждений в соответствии с Законом  № 83-ФЗ стала значительно проще. Поскольку судьбу бюджетных учреждений будет решать учредитель, в случае отсутствия решения о переводе их в автономный статус или изменения бюджетного статуса на казенный бюджетным учреждениям не нужно будет готовить предложение о сохранении ими прежнего статуса, «перезакреплять» имущество, переназначать руководителя. Максимум, что от них потребуется, – сформировать для утверждения перечень недвижимого имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления или приобретенного за счет выделенных учредителем средств, а также внести необходимые изменения в устав в соответствии с требованиями Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон № 7-ФЗ) и с нормами законодательства об изменении механизмов финансирования этих учреждений и отнесении части имущественного комплекса к особо ценному движимому имуществу в соответствии с Законом № 83-ФЗ. Срок на внесение изменений в устав установлен ст. 31 Закона № 83-ФЗ: на федеральном уровне – до 1 июня 2011 г., на региональном и муниципальном уровне – до 1 декабря 2011 г.

   Федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления до 1 января 2011 г. в целях расчета субсидии подведомственным бюджетным учреждениям необходимо будет утвердить перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или приобретенного ими за счет бюджетных средств. До 1 марта 2011 г. необходимо будет принять решение об отнесении движимого имущества подведомственных бюджетных учреждений к особо ценному движимому имуществу.

Особенности правового и финансового положения автономных и бюджетных учреждений

   Более подробно хотелось бы остановиться на особенностях правового и финансового  положения АУ и бюджетных учреждений нового типа (БУНТ) в отношении имущества, управления, ответственности по обязательствам, налогообложения и финансирования от учредителя.

Имущество автономного учреждения

   Законодательно  определено, что имущество (в т. ч. денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для осуществления  предусмотренной уставом деятельности и обеспечения ответственности по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа. Об этом сказано в п. 10 ст. 5 Закона № 174-ФЗ. А в п. 11 этой же статьи указано на то, что изъятие или уменьшение имущества (в т. ч. денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением при его переходе в статус автономного, не допускается.

   Согласно  п. 1 ст. 3 Закона № 174-ФЗ автономное учреждение не может самостоятельно (без согласия учредителя) распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, переданным учреждению на праве оперативного управления или приобретенным за счет средств учредителя.

   В соответствии с постановлением Правительства  РФ от 31.05.2007 № 337 к особо ценному движимому имуществу (ОЦДИ) федеральных АУ относят⁴:

• имущество, балансовая стоимость которого превышает 500 тыс. руб. ⁵

• иное имущество, без которого осуществление основной деятельности будет существенно затруднено;

• имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, (музейные коллекции, Музейный фонд, библиотечные фонды, памятники истории и культуры, документы Архивного фонда РФ).