Майбутнє ДПП в Україні

Тим часом  відбулася значна девальвація форинта  і зміна уряду, що затримало рух  у напрямку досягнення прийнятної домовленості.

Для того, щоб  знов зробити проект фінансово доцільним, новий уряд запропонував субсидувати  його, зокрема взяти на себе ризики неотримання доходу. Це можна було зробити, якби платежі концесіонеру здійснювалися через Національний фонд доріг (NRF).

Проте ЄБРР та комерційні кредитори вимагали державної  підтримки для субсидій, які передбачалося  надати через NRF. Врешті-решт, на початку 1996 р. були виконані умови фінансування, і проект був завершений у 1997 р.

У 2004 р. проект був рефінансований як ДПП. Новий  проект передбачав додатково будівництво 46 км автомагістралі. Цього разу концесіонер  отримував плату за наявність  послуги, тобто проект був для уряду «позабалансовим».

Уроки:

• Знов-таки, первісні прогнози обсягу руху були надто оптимістичними та, можливо, не повністю незалежними. Як результат, очікування уряду були надто високими.
• Після реструктуризації проект мав вплив на балансу уряду. Він не був на 100% позабалансовим.

4. Республіка  Чехія: автомагістраль D47

На початку 1990-х років Уряд Чехії розглядав  можливість реалізації проекту автомагістралі D5 між Прагою та кордоном Німеччини  на основі концесії BOT (будівництво – експлуатація - передача), але відмовився від цієї пропозиції, оскільки розрахований рівень плати за користування, який забезпечував фінансову доцільність проекту, виявився надто високим.

Пізніше, у 1996 р. уряд розглянув пропозиції будівництва  автомагістралі D47 від Брно до польського кордону поблизу Острави. І знову прогнозовані обсяги руху та розрахована плата за користування не забезпечувати економічну та фінансову доцільність проекту.

Невдовзі  після цього пропозиції були реструктуровані, і концесія типу ДПП була надана консорціуму на чолі з Housing and Construction of Israel, при цьому фінансування мала надати група комерційних кредиторів. Не дивно, що економічна структура проекту вимагала довгострокового боргового фінансування, яке могли надати лише банки розвитку, зокрема ЄБРР, ЄС, ЄІБ та ін. Оскільки уряд не виконав міжнародні процедури закупівель, які є прийнятними для таких банків розвитку, проект не міг отримати доступ до них. Отже, пропозиції зазнали невдачі.

Незважаючи  на можливі сприятливі обставини для реалізації проектів типу ДПП у Республіці Чехії, успішних прикладів реалізації таких проектів в економіці в цілому дуже небагато.

Урок

• перед початком тендерних процедур необхідно визначити економічну та фінансову доцільність проекту.

5. Польща: автомагістраль A2

Враховуючи  значну площу країни та населення, у Польщі мають бути можливості для концесій ДПП на автомагістралі. Але особливого прогресу у цьому напрямку не спостерігається, в основному через повільний прогрес економічних реформ у різних секторах та відсутність ефективного законодавчого режиму для ДПП.

Першим кандидатом для концесії ДПП була автомагістраль А2 «Схід-Захід» між Варшавою та німецьким  кордоном, другим – автомагістраль А1 «Північ-Південь» між Гданськом  та Катовице. Обидва проекти мали високу вартість, приблизно 700-1000 млн. євро, що, можливо, було негативною рисою перших проектів типу ДПП у цьому секторі у Польщі.

У 1994 р. уряд прийняв Закон про платні автомобільні дороги на підтримку таких ДПП, але, як і у більшості інших країн, проекти платних доріг, що пропонувалися, не були фінансово доцільними без державних субсидій у тій чи інший формі. У цьому контексті, обсяг міжнародного руху становив лише 20% загального обсягу руху по автомагістралі А2 і ще менше по A1, тоді як для автомагістралі M1/M15 в Угорщині цей показник був 50-70%.

На жаль, уряд не захотів надати, хоча б на початковому етапі, підтримку у  формі субсидій, яка була необхідною для швидкого початку будівництва, отже міжнародні інвестори та концесіонери втратили інтерес до цих проектів. Врешті-решт проекти були профінансовані у форматі shadow toll («тіньового збору»), при цьому уряд узяв на себе значну частину доходних ризиків, тобто проекти значною мірою залишилися на балансі уряду. 

Уроки

• механізм розподілу ризиків ДПП не забезпечував рівність та справедливість; та
• на початку проекту не було необхідної законодавчої бази для ДПП.

6. Мережа  автомобільних доріг  у Словенії

Протягом  декількох років до 1990-1991 рр. Словенія стягувала плату на окремих ділянках автомагістралей, але ця практика не була дуже поширеною. У 1992-1994 рр. уряд розглядав можливість концесій типу ДПП, але вирішив, що найшвидшим способом побудувати 465 км нової автомагістралі, в якій існувала потреба, буде традиційне державне фінансування.

Тим не менше, уряд розвинув концепцію стягнення плати як способу зменшити загальне боргове навантаження інвестицій в автомагістралі і створив агентство з автомагістралей (DARS), через яке проходила всі плата за користування автомагістралями.

DARS також  отримує спеціальний податок на паливо, який становить 16% роздрібної ціни та використовується для будівництва автомагістралей. За оцінкою на той час, плата за користування приносила дохід у розмірі 150 млн. дол. США, а дорожні податки – приблизно 600 млн. дол. США, що є значним внеском у необхідні інвестиції.

Уроки

• Коли час є важливим, традиційний механізм фінансування інвестицій в автомагістралі, доповнений режимом плати за користування та/або дорожніх податків може зменшити фінансовий вплив таких інвестицій на державні фінанси і забезпечити швидку реалізацію проекту.

1.   Хорватія: Біна-Істра, автомагістралі 1A та 1B, 1999-2003рр.

У Хорватії сектор концесій ДПП для автомагістралей  розвивався із деяким запізненням через  війну на Балканах, але врешті-решт Хорватія отримала велику вигоду від досвіду її сусідів у регіоні. Крім цього, ідея платних автодоріг не була новою: протягом ряду років понад 500 км доріг були платними.

Концесія  ДПП на 1A була надана французькій  компанії Bouygues у 1995, проект був виконаний  у 1999 р. Він включав у себе будівництво 44 км нової автомагістралі та модернізацію 36 км. Загальна вартість проекту становила 185 млн. євро.

Фінансова структура  була більш консервативною, ніж в  Угорщині, і передбачала, що будівельні ризики нестиме концесіонер, але  при цьому мала компонент урядової субсидії (доповнення) на покриття зменшення доходу для забезпечення можливості здійснювати усі витрати та обслуговування боргу, а також виплату певного прибутку інвесторам. Коефіцієнти покриття обслуговування боргу є консервативними – на рівні не нижче 2,5.

Додатковим  позитивним моментом було те, що законодавство  Хорватії базується на законодавстві  колишньої Югославії, яке, у свою чергу, дуже схоже на законодавство  колишньої Югославії, що додало впевненості  кредиторам.

Другий етап, 1B, включав у себе такий самий обсяг інвестицій, і концесія також була надана компанії Bouygues. Основною особливістю та відмінністю фінансування концесії ДПП для автомагістралі 1B було включення до структури фінансування міжнародного випуску облігацій. Підтримка урядом у вигляді механізму поповнення дефіциту була організована таким чином, щоб привабити інвесторів до цього випуску.

Останнім  часом громадськість висловлює  деякі негативні зауваження стосовно «високої» плати та якості послуг, які надаються користувачам на автомагістралях 1A/1B. Незважаючи на це, цей проект виявився успішним прикладом фінансування на основі ДПП.

Уроки

• Розробка дієвого механізму урядової підтримки у значній мірі сприяла швидкій та успішній реалізації цих проектів ДПП.

7. Великобританія: автомобільні дороги PFI/ДПП

У Великобританії вже досить давно існує переконання, що автомагістралі повинні бути безоплатними, за виключенням мостів через великі дельти річок та дороги Бірмінгем-Норт-Реліф (Midland Expressway).

Починаючи з 1994 р. був побудований ряд (14 або більше) доріг з «тіньовим збором» на основі концепції DBFO (проектування-будівництво-фінансування-експлуатація). Це були як проекти будівництва повністю нових доріг, так і проекти модернізації існуючих ділянок мережі автодоріг. У перших схемах механізм «тіньової» оплати включав у себе компоненти оплати за обсяг руху, наявність та показники надання послуги. Утім, після певної величини обсягу руху плата не підвищувалася, тобто прибутки інвесторів були обмежені.

У проектах другого покоління більше уваги приділялося наявності послуги і менше – обсягу руху. В останніх проектах вже немає «тіньового» збору, який прямо пов’язував би використання автомагістралі з рівнем доходу. Платежі здійснюються на основі управління послугою, що може включати у себе наявність послуги, безпеку та заходи з усунення заторів.

Поки що такі проекті здійснювалися згідно з  планами. Утім, один з отриманих уроків полягає у тому, що схеми DBFO/ДПП  з вартістю проектних інвестицій менше 30-50 млн. євро, ймовірно, не є виправданими через великі попередні витрати на їх розробку та реалізацію.

Нарешті, сьогодні у Великобританії успішно реалізується ряд проектів обслуговування та освітлення автомагістралей на основі ДПП, в  яких концесіонер отримує плату  за наявність послуги.

8. Проекти ДПП для автомагістралей в Ірландії

Використовуючи  досвід Великобританії, Уряд Ірландії у другій половині 1990-х років розробив комплексну нормативно-правову базу для підтримки ДПП. Проекти ДПП, які планувалися для розвитку автомагістралей, передбачали стягнення збору за користування.

Проте протягом багатьох років прогрес у цих  проектах був повільним через  невизначеність в обсягах руху.

Першою угодою, фінансові умови якої були виконані у березні 2003, була автодорога N4/N6 з  реальним збором, яка включала у  себе 39 км об’їзних доріг у складі стратегічного коридору Схід-Захід (TEN), що з’єднує Галвей/Сліго з Дублінським узбережжям. Очікувалося, що загальна вартість проекту складе 400 млн. євро. Поки що невідомо, чи буде обсяг руху відповідати очікуванням.

Другим проектом ДПП стала автодорога N1/M1. Цей проект включає у себе будівництво 32 км нової дороги (об’їзд через Дандалк в межах коридору Дублін-Белфаст (TEN)), а також додання 43 км існуючої платної автодороги, яка має стати частиною концесії після завершення будівництва нової ділянки. У цьому проекті надходження від зборів є більш передбачуваними, при цьому існуюча дорога забезпечує чисті інкрементні доходи, які дозволяють досягти економічної доцільності.

В обох цих  випадках уряд шляхом субвенцій субсидував інвестиційні витрати для досягнення фінансової доцільності.

9. Португальська програма розвитку автодоріг SCUT

Португалія  успішно реалізувала 16-20 проектів будівництва  автомобільних доріг та магістралей  з реальним або «тіньовим» (SCUT) збором. Механізм «тіньового» збору нагадує механізм, який використовується у Великобританії, і враховує обсяг руху та інфляцію.

Більшість доріг  функціонують на основі концепції SCUT. Всі дороги отримали значні вигоди від участі та лідерської ролі ЄІБ. Проте є зрозумілим, що умовні зобов’язання, які ці проекти SCUT створюють для річного транспортного бюджету держави, є приводом для занепокоєння і перешкоджають ефективному фінансуванню інших можливостей для інвестицій у транспортному секторі ПОртугалії. Це важливе питання, яке може постати перед урядами будь-яких країн, що реалізують проекти ДПП.

Досвід  Австрії та Німеччини

Обидві країни обрали варіант електронного збору, в основному для вантажних  автомобілів, скоріше ніж індивідуальні  схеми для окремих доріг. Цей  підхід має багато переваг за умови, що механізм вимірювання та стягнення плати реально працює, і що доходи (які зазвичай збирають центральні урядові агентства) можна використати в якості застави для отримання фінансування на будівництво та обслуговування доріг. У Німеччині ця схема реалізовувалася із затримками, про які багато повідомлялося, тоді як в Австрії вона базується на більш традиційній технології і нещодавно стала основою для сек’юритизації значної частини майбутніх доходів для підтримки інвестицій у розвиток автомагістралей.

10. Чилі  та Мексика

Найбільш  успішним механізмом підтримки доходів, що існує сьогодні, є механізм, запроваджений  Урядом Чилі та Урядом Мексики.

У Чилі, де автомагістралі є платними, уряд надає приватному концесіонеру автомагістралі умовну гарантію, або «рятувальний пояс». Якщо обсяг руху не досягає рівня, який дозволить покрити постійні та змінні витрати, а також витрати на обслуговування фінансування (узгоджену дохідність боргового та акціонерного капіталу), уряд покриває різницю. В обмін на цей, по суті, фіксований внесок держави концесіонер ділить з нею усі доходи понад певну суму із розрахунку 50/50.