Майбутнє ДПП в Україні

1. Майбутнє  ДПП в Україні

З огляду на фінансові труднощі, описані вище, єдиним джерелом (чи джерелами) боргового  та акціонерного капіталу для проектів ДПП буде підтримка банків розвитку (МФО), зокрема Світового банку, ЄБРР тощо. Такі установи можуть самі по собі виступати в якості кредиторів або інвесторів у проекти ДПП, але також можуть надавати підтримку в якості економічних та політичних каталізаторів та основи для інвестицій або кредитів інших інвесторів та комерційних банків, які наразі згорнули діяльність на ринку ДПП.

Тим не менше, проекти ДПП, які планується фінансувати, повинні спочатку бути ухвалені цими установами розвитку та повністю відповідати  їх екологічним та тендерним вимогам.

Отже, для  того, щоб рухатися далі, треба буде визначитися, які можливі застосування механізму фінансування ДПП є пріоритетними для цих агенцій розвитку.

У будь-якому  випадку ми спостерігатимемо певне  гальмування процесу запровадження  принципів ДПП у розвитку інфраструктури та надання громадських послуг в  Україні.

Цю нагоду слід використати для створення повністю укомплектованого кваліфікованим персоналом та іншими ресурсами підрозділу з питань ДПП у складі або у тісному зв’язку з Міністерством фінансів, який буде встановлювати стандарти та принципи розвитку ДПП в Україні, зокрема визначати перспективні пропозиції щодо ДПП, здійснювати моніторинг процесу закупівель, розробляти підручники та методи ДПП тощо для проектів ДПП, які будуть ініціюватися через міністерства, муніципалітети або державні агенції.

Оскільки  в Україні поки що немає прецедентів концесій типу ДПП, слід використати цю можливість для аналізу тих законопроектів, які наразі пропонуються у сфері концесій, та забезпечити їх відповідність умовам, на які погодяться іноземні інвестори та кредитори.

Слід також  використати цю можливість для того, щоб визначити, скоординувати та спланувати майбутні інвестиції ДПП, при цьому головна увага має приділятися тим інвестиціям, які буде відносно легко здійснити, які будуть прийнятними для інвесторів та які буде зручно фінансувати, коли з’являться джерела коштів. Це означає, що такі проекти повинні бути не дуже дорогими, але й не дуже малими (приблизно 30-50 млн. євро); також вони не повинні бути надто складними.

Слід буде докласти зусиль для того, щоб підготувати  обрані проекти до моменту, коли ринки фінансування відкриються знову (а цей момент обов’язково настане).

Враховуючи  відсутність довгострокового фінансування, уряд може розглянути можливість використання механізмів типу ДПП для проектів ДПП з невеликими капітальними інвестиціями, зокрема ремонту та обслуговування автомобільних доріг, вуличного освітлення та ін. Така ініціатива сприятиме запровадженню на українському ринку багатьох практик та критеріїв приватного сектору, які є визначальними для успіху.

2. Автомобільні  дороги як об’єкт ДПП

1. Вступ

Таблиця 1: Можливості для концесій ДПП у секторі автодоріг

З таблиці  видно, що у цьому секторі існує  ряд можливостей для концесій ДПП. Проте ключовою проблемою для  концесіонерів тут буде джерело  доходу.

У багатьох країнах у таких проектах може переважати принцип «платить користувач», а отже стягується плата за користування дорогами. Але міжнародний досвід останніх років свідчить про те, що при плануванні проектів часто переоцінюються обсяги руху, а отже доходи проекту від плати за користування, що часто призводить до фінансової катастрофи або необхідності у реструктуризації.

Альтернативним  механізмом для урядів, при використанні якого фінансування концесії ДПП  також можуть залишатися «поза балансом»  для уряду відповідно до правил ЄС, є схема, коли концесіонер ДПП отримує плату за «наявність», яка вимірюється певним чином. У такому механізмі концесіонер отримує повні періодичні платежі, якщо забезпечує можливість використання автомагістралі відповідно до певних специфікацій. Якщо специфікації не дотримуються, платежі відповідним чином зменшуються. В цілому проектні ризики лежать на концесіонері.

Кредитори набагато охоче візьмуть на себе ризик того, що концесіонер не буде працювати  відповідно до вимог і, отже, отримувати плату за наявність послуги, ніж ризики, пов’язані з обсягом руху, особливо якщо прогнози цього показника є недостатньо обґрунтованими та надійними (а саме такими вони часто є у країнах, що розвиваються). Крім цього, використання цього механізму дозволяє скоротити етап переговорів та підготовки проекту, оскільки у кредиторів немає потреби проводити перевірку прогнозів обсягу руху, а ризик неотримання доходів трансформується у ризик недотримання концесіонером правил діяльності та неспроможності партнера з державного сектору платити за наявність послуги. Тому більшість проектів ДПП, які стосуються автомагістралей у Центральній Європі та інших країнах організовуються та фінансуються на основі платежів за наявність послуги, а не на основі прямих доходів від плати за користування.

Слід наголосити на тому, що використання механізму плати за наявність послуги не повинне виключати стягнення урядом плати за користування автомагістралями. Доказом цього є запровадження систем електронної оплати (ETS, Electronic Tolling Systems) по всій Європі. Утім, між доходами від плати за користування та грошовими потоками платежів за наявність послуги не повинно бути прямого зв’язку. Одна з цих величин може бути, а може і не бути більше другої, але це не повинне впливати та сталість концесії ДПП.

Нарешті, слід сказати, що загалом платні мости або тунелі історично є більш успішними, ніж автомагістралі, що, без сумніву, пояснюється вищезгаданою проблемою точності прогнозів обсягу руху. У світі є багато прикладів успішної реалізації таких проектів.

2. Угорщина: автомагістраль M1 / M15, 1992-1998 рр.

Проект передбачав в основному будівництво 43 км «відсутньої  ланки» на автомагістралі M1 між Будапештом та Віднем, а також короткої 14-кілометрової ділянки до словацького кордону. Проект був організований у формі 35-річної концесії для приватного сектору, і це була перша така концесія для інфраструктурного проекту у Центральній Європі на той час. Серед усіх можливих проектів платних автомобільних доріг у Центральній Європі завершення ланки Відень-Будапешт вважалося найбільш доцільними та вигідним з комерційної та фінансової точки проектом у регіоні.

Відповідно  до оцінок, міжнародний рух повинен  був скласти 70% загального обсягу руху, і від Уряду Угорщини не вимагалися жодні субсидії або гарантії для  цього проекту. Передбачалося стягнення плати за користувачів автомагістралі. Концесіонер ДПП мав нести усі проектні ризики, включаючи ті, які пов’язані з обсягом руху та доходами.

Проект вимагав  довгострокового боргового фінансування, яке могли надати лише банки розвитку. Головна роль у цьому фінансування випала ЄБРР, отже повинні були застосовуватися правила закупівель ЄБРР.

У проектах платних доріг більшість витрат та доходів деноміновані у місцевій валюті, і цей проект був саме таким. Тому для уникнення валютних ризиків було заплановане довгострокове місцеве фінансування у форинтах. ЄБРР також мав намір розвивати місцевий довгостроковий ринок капіталу в Угорщині, отже цей проект створював можливість для перевірки цього ринку.

Процес проведення тендеру, оцінки пропозицій та укладання контракту тривав 2 роки, будівництво почалося у січні 1994 р. і завершилося у 1996 р. Концесія була надана консорціуму австрійських та угорських компанії, який мав підтримку французьких банків.

Загальний розмір пакету фінансування, залученого для  цього проекту, становив 377 млн. євро. Цей пакет складався з кредиту ЄБРР, кредитів комерційних банків та випусків місцевих облігацій у форинтах.

Етап реалізації проекту пройшов задовільно. Будівництво  було завершене у встановлений термін та в цілому у межах бюджету.

Але з самого початку експлуатації обсяг руху був нижче прогнозованого. Крім цього, на місцевому рівні зростала кількість  скарг на рівень тарифів. Першого  серйозного удару проект зазнав у 1997-1998 рр., коли місцеві групи захисників довкілля подали на концесіонера у суд за шкоду, завдану навколишньому середовищу важкими вантажівками, які використовували в якості альтернативних доріг місцеві об’їзні дороги. Трохи згодом до цього позову додалися позови у місцеві суди щодо «несправедливої» плати за користування автомагістраллю. Рішення судів були оскаржені концесіонером, який розпочав цілу кампанію позовів, зустрічних позовів, апеляцій, інших судових процедур, які не принесли ясного результату.

Хоча плата  за користування була індексована до рівня інфляції форинта, девальвація форинта на 30% у 1995-1996 збільшила тиск на економічні показники проекту.

Нарешті, найважливішим  є те, що фактичний обсяг руху становив лише 50% прогнозованого, що призвело до загострення проблем проекту  у 1998 р. Єдиним можливим виходом стала фінансова реструктуризація проекту.

У 1998 р. в  Угорщині почав діяти новий уряд, який запропонував державні гарантії для того, щоб підтримати проект та відновити фінансування. У цей  самий час також виникли проблеми з фінансуванням проекту автомагістралі M5 (див. нижче).

Уроки:

• прогнози обсягу руху були надмірно оптимістичними;
• проектні ризики не були правильно розподілені між урядом та концесіонером;
• правова база для концесій типу ДПП та механізми вирішення суперечок були слабкими з самого початку проекту; та
• проект мав неадекватну структуру фінансування – компанія-концесіонер мала надто велике співвідношення борг/акціонерний капітал для того, щоб витримати зменшення обсягів руху (та доходу).

3. Угорщина: автомагістраль M5, 1994-1997 рр.

Проект автомагістралі M5 передбачав модернізацію 97 км та будівництво нових ділянок на існуючій двосмужній автомагістралі між Будапештом та кордоном з Сербією. Тендер був проведений до завершення проекту M1/M15, і у травні 1994 р. концесія була надана консорціуму на чолі з французькою компанією Bouygues з умовою, що автомагістраль буде платною.

Первісна  оцінка вартості проекту становила 380 млн. євро, але ще до підписання концесійної  угоди були сумніви щодо прогнозів  обсягу руху. Незалежні дослідження  показали, що обсяг руху буде на 20-30% менше первісного прогнозу консорціуму. Як результат, первісний пакет фінансування втратив обґрунтування, а отже почалися заходи, спрямовані на перепланування етапу будівництва та підсилення довгострокових кредитів за допомогою гарантій ЄБРР.