Итак, международный договор - соглашение между субъектами международного права, заключение, действие и прекращение  которого регулируются международным  правом. 
 

2. Понятие оговорки  в международном  праве

    Несмотря  на свою недолгую историю существования, институт оговорок претерпел значительные изменения, объясняющиеся сменой подходов в правовом регулировании — переходом  от традиционного принципа единогласия  по вопросу оговорок в рамках Лиги Наций к либеральному режиму, закрепленному Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. Таким кардинальным изменением регулирования оговорок в международном праве и объясняется в значительной степени наличие стольких сложностей и противоречий в теории и практике формулирования оговорок.

    Рассматривая  институт оговорок к международным  договорам в современном международном  праве, можно утверждать о существовании  сложившегося механизма его международно-правового  регулирования, включающего нормы  как договорного, так и обычного характера, регламентирующие процедуру заявления и принятия государствами и международными организациями оговорок к различным договорам.

    Основу  этого правового режима составляют три универсальные конвенции:

    1. Венская конвенция о праве  международных договоров 1969 г. (Республика Беларусь — участник конвенции);

    2. Конвенция о праве международных  договоров между государствами  и международными организациями  или между международными организациями  1986 г. (Республика Беларусь является участником, но конвенция для всех государств пока еще не вступила в силу);

    3. Венская конвенция о правопреемстве  государств в отношении договоров  1978 г. (Республика Беларусь не является участником). Для этих трех конвенций характерен единый подход в регулировании вопросов оговорок, и такая ситуация неудивительна.

    Венская конвенция о праве международных  договоров 1969 г. явилась первым универсальным международным соглашением, регулирующим институт оговорок к международным договорам. Она закрепляет гибкую систему оговорок в противовес принципу единогласия, применяемому до этого в рамках Лиги Наций.

    Специально  оговоркам посвящены статья 2, пункт 1(d), и статьи 19—23. В совокупности положения этих статей образуют международно-правовой режим оговорок, который можно  назвать "венским режимом".

    Оговорка  определяется в статье 2, пункт 1(d), Конвенции  как "одностороннее заявление  в любой формулировке и под  любым наименованием, сделанное  государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному договору". Указанное определение является бесспорным достижением Венской конвенции, способствуя формированию единого понимания оговорки вопреки многочисленным попыткам различных авторов дать свое определение. Понятие оговорки, как оно дано в Конвенции, получило признание современной доктрины, "однозначно закрепилось в судебной практике, несмотря на редкость прецедентов, и, судя по всему, на него опираются государства и международные организации в своей практике в отношении оговорок"¹⁶. Данное определение следует рассматривать как отправную точку в любом исследовании по вопросам оговорок.

    Раздел 2 Венской конвенции называется "Оговорки" и регулирует следующие вопросы:

    1) условия формулирования оговорок (ст. 19);

    2) принятие оговорок (ст. 20);

    3) юридические последствия оговорок  и возражений против них (ст. 21);

    4) снятие оговорок и возражений  против них (ст. 22);

    5) процедурные моменты, касающиеся оговорок (ст. 23).

    Наибольшее  количество споров вызывает толкование статей 19 и 20, устанавливающих требования допустимости оговорок и их принятия. Согласно Венской конвенции, для  того чтобы оговорка одного государства  стала обязательной для другого государства — участника договора, должны быть соблюдены два условия:

    1) оговорка должна быть допустимой (законной) — так называемое требование  допустимости как необходимое,  но недостаточное условие;

    2) оговорка должна быть принята  этим вторым государством — требование противопоставимости.

    Статья 19 устанавливает презумпцию допустимости (законности) любой оговорки, за исключением  случаев, когда:

    а) данная оговорка запрещена договором;

    б) договор предусматривает, что можно  делать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит;

    в) оговорка несовместима с объектом и  целью договора.

    Если  с определением того, подпадает ли оговорка под первые две категории, не возникает больших теоретических  и практических сложностей, то в отношении критерия совместимости оговорки с объектом и целью договора возникает много спорных моментов, главный из которых — кто и как должен определить эту совместимость. Согласно положениям Конвенции это должно индивидуально делать государство, основываясь на субъективном подходе, что не может не привести к различной трактовке одних и тех же ситуаций¹⁷. Одно государство может считать, что сделанная им оговорка соответствует объекту и цели договора и поэтому правомерна, в то время как остальные государства могут быть с этим не согласны и считать такую оговорку недопустимой.

    Очевидно, что существенным недостатком Венской  конвенции является отсутствие объективной  процедуры установления допустимости оговорки по статье 19, а именно определения  критерия совместимости с объектом и целью договора. Частным случаем решения этой проблемы является включение в конкретные договоры соответствующих механизмов такого определения — можно предложить как возможный вариант обязательное обращение к судебным или специально создаваемым контрольным органам либо как это сделано в статье 20(2) Конвенции 1966 г. о ликвидации всех форм расовой дискриминации, где оговорка считается несовместимой с целями и задачами конвенции, если по крайней мере 2/3 государств — участников конвенции возражают против нее¹⁸ Несмотря на сложности, которые существуют в отношении осуществления этих процедур, такой подход способствовал бы большей определенности в отношении оговорок. Следует также учитывать увеличившееся доверие государств к международным судебным органам, что отсутствовало в 1960-е гг.

    Если  оговорка не относится ни к одной  из трех запрещенных категорий, т. е. является допустимой (законной), то для  государств — участников договора возникает вопрос о ее принятии либо о заявлении возражений против нее. В случаях, не подпадающих под действие пунктов 1—3 статьи 20, и если договор не предусматривает иное, принятие оговорки другим договаривающимся государством делает государство, сформулировавшее оговорку, участником этого договора по отношению к принявшему оговорку государству. Для того, чтобы оговорка стала обязательна для государства, ее сформулировавшего, не требуется, чтобы она была принята всеми государствами — участниками договора. Такой подход отменяет ранее существовавшее требование согласия с оговоркой всех государств — участников договора и является поворотным моментом в международно-правовом регулировании данного института.

    В соответствии со статьей 20 Венской  конвенции согласие с оговоркой  может быть определенно выражено, что случается очень редко, либо молчаливо. Оговорка считается принятой, если государство не выскажет возражений против нее до конца 12-месячного периода после того, как оно было уведомлено о такой оговорке, или до той даты, когда оно выразило свое согласие на обязательность договора, в зависимости от того, какая из этих дат является более поздней.

    Особый  порядок регулирования заявления  и принятия оговорок устанавливается  в отношении специфических категорий оговорок (ст. 20, п. 1). Оговорка, которая определенно допускается договором, не требует какого-либо последующего принятия другими договаривающимися государствами, если только договор не предусматривает такого принятия. Исключения из общего правила принятия оговорок устанавливаются также для некоторых категорий договоров. "Если из ограниченного числа участвовавших в переговорах государств и из объекта и целей договора явствует, что применение договора в целом между всеми его участниками является существенным условием для согласия каждого участника на обязательность для него договора, то оговорка требует принятия ее всеми участниками" (ст. 20, п.2). В том случае, когда договор является учредительным актом международной организации и если в нем не предусматривается иное, оговорка требует принятия ее компетентным органом этой организации (ст. 20, п. 3). Следует отметить, что при присоединении к Венской конвенции СССР сделал оговорку, что положения данного пункта 3 статьи 20 будут для него необязательными, поскольку противоречат сложившейся международной практике⁶.

    Особо много споров вызывает толкование статьи 19 и статьи 20 Конвенции — должны ли они рассматриваться в комплексе  или нет. Как следствие, возникает  вопрос: возможно ли принятие государством в соответствии со статьей 20 недопустимой по статье 19 оговорки, а также можно ли рассматривать молчаливое согласие с оговоркой по статье 20 как признание совместимости оговорки с объектом и целью договора (ст. 19(с))?

    В доктрине существуют два подхода к решению этой проблемы¹⁹, которые представлены школой допустимости (permissibility) и школой противопоставимости (opposability). Сторонники первой точки зрения, а именно английский ученый Д. Боуэт, шведский профессор Ф. Хорн, считают, что оговорка, несовместимая с объектом и целью договора, не может быть заявлена государством, так как в противном случае она будет недействительной. Как следствие, вопрос о ее принятии даже не может возникать. Представители школы противопоставимости (Дж. Руда) придерживаются той позиции, что действительность любой оговорки напрямую зависит только от ее принятия или непринятия государством. Статья 19(с) является, по их мнению, обычным доктринальным утверждением, которое может рассматриваться не более чем руководство для государств в принятии оговорки.

    Различие  между этими школами основывается на отличающихся подходах к оговоркам. Сторонники школы допустимости особое внимание уделяют применению критерия совместимости оговорки с объектом и целью договора, как он впервые был сформулирован в Консультативном заключении Международного суда в 1951 г. Представители школы противопоставимости истоки своего подхода видят в практике Лиги Наций и в принципе общего согласия всех государств с оговоркой. Они восприняли субъективный подход, который подчеркивает суверенные права государств⁹.

    Учитывая  подход советской доктрины, отстаивающей суверенное право государств заявлять оговорки и возражения против них, можно  сделать вывод, что позиция советских  юристов более совместима со школой противопоставимости, хотя нельзя утверждать, что они полностью совпадают. Еще при разработке проекта Венской конвенции СССР выступил против широкого применения критерия совместимости оговорки с объектом и целью договора, считая, что статья 16 и статья 17 проекта Венской конвенции (ст. 19 и ст. 20 в окончательном варианте) должны быть объединены в одну статью, в которой критерию совместимости уделялось бы значительно меньше внимания. Предполагалось применение принципа молчаливого согласия с оговоркой одновременно как в отношении установления совместимости оговорки с договором, так и в отношении последующего принятия такой оговорки.

    Подобную  точку зрения разделяет современная  российская доктрина. В подготовленном под руководством профессора А. Н. Талалаева комментарии к Венской конвенции отмечается²⁰, что статья 20 (принятие оговорок) является последовательным развитием статьи 19 (условия формулирования оговорок) и находится с ней в неразрывной связи. При этом предусматривается, что пункт (с) статьи 19 (критерий совместимости) должен применяться в увязке со статьей 20 Конвенции о принятии оговорок и возражений против них. Если в отношении оговорок, запрещенных пунктами (а) и (b) статьи 19, прямо указывается, что исключается возможность не только их заявления, но и возможность их принятия другими государствами, то в отношении оговорок, несовместимых с объектом и целью договора, "каждое государство вправе определить свое отношение к такой оговорке, в частности, путем возражения против нее". Как следует из этих положений, отсутствие возражения всегда означает принятие оговорки как совместимой с объектом и целью договора.

    Следует отметить некоторые уязвимые моменты  такого подхода. Толкование положений  Конвенции — статьи 19 и статьи 20 — не дает однозначного ответа на вопрос о том, следует ли эти статьи применять вместе, т. е. распространять молчание государств в отношении оговорки на признание ее совместимости либо не распространять. Еще при разработке проекта Конвенции высказывались различные точки зрения. Предложенная США поправка была нацелена на четкое разграничение процедуры установления допустимости оговорки (ст. 19) и процедуры принятия оговорки (ст. 20). Иными государствами выдвигались идеи создания специального механизма, который бы определял совместимость оговорки с объектом и целью договора. Эти предложения не получили поддержки большинства, против них также активно возражал и СССР, считая, что они ущемляют суверенное право государства заявлять оговорку.