Земельные ресурсы как объект управления

Земельные ресурсы как объект управления

 Цель  данной главы — изучение земельных  ресурсов как объекта управления в системе государственного управления. В этой главе рассматриваются  вопросы построения организационной  структуры государственной власти, решаемые данными структурами задачи на основе современных технологий государственного управления и информационного обеспечения  управления. Подробно анализируются  вопросы правового обеспечения  управления земельными ресурсами, применения нового земельного законодательства и  проблемы учета земельных участков в системе государственного земельного кадастра. Здесь также освещаются проблемы разграничения государственной  и муниципальной собственности  на земельные участки, вопросы формирования системы управления земельными участками как на региональном, так и на муниципальном уровне в ракурсе права муниципальной собственности на землю. В числе рассматриваемых в этом разделе вопросов находятся: предмет, методы и задачи прогнозирования с целью выработки возможного решения по достижению оптимальных результатов в управлении земельными ресурсами. Анализируется научно-практическое значение прогнозирования и планирования и взаимосвязь данных процессов в управлении земельными ресурсами. Приводятся классификация прогнозов по периодам упреждения, принципы и этапы прогнозирования, методы прогнозирования использования земельных ресурсов.

 Кроме того, представлен анализ методологии, методов, процессов и процедур принятия управленческих решений. Приведена  классификация управленческих решений, отражены методы и модели оптимизации  принимаемых управленческих решений.

 Результатом изучения главы должно быть овладение  методами и моделями управления земельными ресурсами, знаниями в области правового обеспечения управления землями различных категорий и форм собственности.

1.1. Понятия управления  земельными ресурсами   
на государственном и муниципальном уровнях 

 Главная цель земельных преобразований в  Российской Федерации состоит в  обеспечении рационального использования  и охраны земель как важнейшего природного ресурса, создании правовых, экономических, организационно-технологических и других условий для воспроизводства и повышения плодородия почвы, сохранения сельских, лесных и других земель, улучшения природной среды, развития сельских и городских поселений.

 Земельные ресурсы — это не только территориально-пространственно-природный базис исторического месторасположения этноса народа, но сложный социально-эколого-экономический объект управления. Современное развитие мировой экономики показывает, что в современных условиях регулируемая рыночная экономика требует такого государственного управления земельными ресурсами, которое обеспечивает строгое соблюдение системы земельного и гражданского законодательства в сочетании с экономической самостоятельностью субъектов землепользования.

 К основным характеристикам земельных  ресурсов государства, помимо общей  его площади, относятся плотность  населения на единицу этой площади  и ее освоенность, а также наличие  природно-минеральных ресурсов.

 В настоящий момент Россия является крупнейшим в мире обладателем земельных  ресурсов. Земельный фонд Российской Федерации по состоянию на 1 января 2002 г. в административных границах Российской Федерации составлял 1709,8 млн га. На ее территории обнаружены практически все природно-минеральные вещества планеты, а в зоне влияния находится около 45% пресной и около 20% морской воды. Следует отметить, что около 90% территории России находится в сейсмоустойчивых районах.

 Классификация земельных ресурсов в России определяет следующие категории земель.

 1. Земли сельскохозяйственных предприятий,  организаций, а также граждан,  т. е. территории, используемые  в первую очередь для нужд  сельского хозяйства. В последние  годы стали также выделять  земли в составе фермерских  хозяйств и т. п. Под особым  вниманием находятся здесь сельскохозяйственные  земли, которые включают в себя: пахотные угодья, огороды, сады, виноградники, плантации, луга, пастбища.

 2. Земли лесного фонда — территории, покрытые лесной растительностью  и не покрытые, но предназначенные  для ее восстановления.

 3. Земли водного фонда — территории, занятые водоемами, ледниками,  болотами (за исключением тундровой  и лесотундровой зон), гидротехническими  и другими водохозяйственными  сооружениями, а также земли, выделяемые  под полосы отвода водоемов, магистральных  каналов и коллекторов.

 4. Земли, находящиеся в ведении  городских, поселковых и сельских  администраций, территории, находящиеся  в пределах границы населенных  пунктов, а также земля, переданная  в ведение администрации.

 5. Земли промышленности, транспорта  и иного назначения — территории, предоставленные предприятиям, различным  объединениям и организациям  для осуществления возложенных  на них специальных задач (промышленного  производства, транспорта, связи и  т. п.).

 6. Земли природоохранного назначения — территории с особо охраняемыми природными объектами и комплексами, которые имеют природоохранное, научное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

 7. Земли запаса — земли, не  предоставляемые юридическим и  физическим лицам в собственность,  владение, пользование или аренду, а также земли, право собственности,  владения и пользования которыми  прекращено в соответствии с  действующим законодательством.  Использование земель запаса  допускается только после перевода  их в другую категорию или  предоставления в аренду на  срок до года (размер этих земель  представлен в табл. 1).

Таблица 1

Распределение земельного фонда  России по категориям земель

 Земля как единый фонд является особым объектом управления, который используется самим  государством и предоставляется  другим лицам в порядке целевого использования с осуществлением при этом функций по внутренней организации  земельных участков. Поэтому управление объективно становится не только функцией собственника, но и, наряду с земельным  контролем, самостоятельным правомочием  Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.

 Всеми гражданско-правовыми правомочиями по владению, пользованию, распоряжению земельными ресурсами обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же, как собственник и суверен осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства.

 Государство (в лице Российской Федерации и  субъекта Российской Федерации) и муниципальные образования в отношении земельных ресурсов выступают в двух аспектах:

· властной структуры, устанавливающей нормы и правила взаимодействия хозяйствующих субъектов, обеспечивающей их выполнение и обременяющей всех собственников и хозяйствующих субъектов местными налогами, иными обязательными платежами и требованиями по содержанию земельных ресурсов;

· собственника, действующего на рынке. Хозяйственная деятельность ведется не только в интересах получения дохода и решения социально-экономических проблем, но и регулирования общего хозяйственного оборота.

 Содержание  права собственности меняется в  зависимости от того, осуществляется ли оно властной структурой или на рыночной основе. Точнее, в зависимости, от того, какие отношения имеют  доминирующее значение в обществе — властные или рыночные. Наиболее сложной является ситуация, когда в основе права собственности на землю лежит общенациональное начало, но осуществляется это право с использованием рыночного механизма. Именно в этой ситуации появились и получили объективную основу конструкции «оперативного управления», «хозяйственного ведения» и иные. В условиях рыночной экономики вполне естественным является монетарный подход к содержанию права собственности на землю. Есть все основания однозначно определять это содержание через классические правомочия собственника. Но при этом надо различать право собственности и его осуществление. Существуют условия, когда и при рыночной экономике элементы властных отношений могут сохраняться.

 Государство и муниципальные образования  по действующему российскому законодательству являются самостоятельными, особыми  субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими  лицами. К их гражданско-правовому  статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте  юридических лиц, если иное прямо  не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). Участвуя в имущественных отношениях, государство  должно соблюдать установленные  им же правила, обусловленные природой регулируемых отношений. Осуществлять управление государственным имуществом в качестве собственника, реализовывать  полномочия по распоряжению имуществом может субъект, наделенный соответствующими полномочиями. Муниципальное образование  для участия в гражданском  обороте может образовать (учредить) юридическое лицо, передав последнему часть своих полномочий.

 Государство, субъекты федерации и муниципальные  образования, действуя через свои органы (органы государственной власти или  местного управления), выполняют своего рода «подготовительную работу», необходимую  для организации эффективного использования  земли. В качестве инструмента, реализующего такой механизм управления, может  и должен использоваться гражданско-правовой подход к управлению землей, при  котором набор и уровень норм и способов по управлению землей устанавливается  в зависимости от целевого использования  земельных участков.

 Практически во всех экономически развитых странах  основой управления земельными ресурсами  городов является государственное  регулирование правоотношений на землю, хотя принципы, формы и подходы  к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно  различаются.

 Примером  основ управления земельными ресурсами  для России могут служить существующие в настоящее время нижеуказанные  субъекты управления и субъекты права.

 1. Субъектами управления являются:

· представительные органы РФ и муниципальных образований;

· государственные исполнительные органы;

· исполнительные органы муниципальных образований.

 2. Субъекты права, осуществляющие управление земельными ресурсами: