Закон как источник права

    Таким образом, утверждение о том, что  принятие закона только высшими органами государственной власти или с  помощью референдума является его специфическим признаком, хотя и широко признанно, но, отнюдь не бесспорно и не общепризнанно^[4].

    Во-вторых, закон обладает высшей юридической  силой среди всех остальных источников права, имеет верховенство и является главенствующей формой права.

    Данные  особенности закона множество раз  подтверждались государственно-правовой  теорией  и   практикой  многих  стран   и,   как правило,   не  подвергались  сомнению.  

    В-третьих, закон как источник права, исходящий  от высшего органа государственной власти, представляющего (по крайней мере теоретически) волю и интересы всего общества или народа, должен также отражать волю и интересы всего общества или народа. Для отечественной и зарубежной правовой теории довольно традиционным стало рассматривать закон в качестве выразителя «общей воли».

    Однако  столь же традиционной была и остается критика подобного представления  и подхода к закону. Еще в  начале XX века французский ученый Морис Орну настоятельно требовал «отказаться от иллюзий непогрешимости закона, которая к тому же самим жестоким образом опровергается фактами», а, заодно, — и от «революционной теории общей воли».

    Он  считал глубоко ошибочной формулу, согласно которой, «закон есть выражение  общей воли». Ибо на самом деле закон является «делом воли большинства, существующей в парламенте или в пределах избирательного корпуса». Именно эта воля, а не общая воля является «законодательствующей», господствующей. Что же касается общей воли, делал вывод автор, «не воли большинства, а воли единодушной, то она есть не что иное, как воля присоединения или согласия».

    Аналогичного  мнения придерживаются и другие авторы. Исходя из этого, логичнее было бы говорить об «общей воле» в связи с выявлением специфических признаков не как  о факте, а как о способности и потенциальной возможности его адекватно отражать и полностью выражать «общую волю» народа или всего общества.

    В-четвертых, законы, в отличие от других нормативно-правовых актов издаются по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. С их помощью упорядочиваются  и регулируются наиболее важные общественные отношения.

    Чтобы убедиться в этом, достаточно взглянуть  уже на сферу конституционного регулирования  в России или в любой зарубежной стране. Несмотря на существующие между  ними различия, все они опосредствуют  общественные отношения, касающиеся государственного и общественного строя, государственного режима, прав и свобод граждан, организации и деятельности государственных органов, порядка законотворчества и др.

    Наконец, в-пятых, законы принимаются, изменяются и дополняются в особом, строго установленном, законодательном порядке.

    Законодательная процедура существует в каждом государстве. Она закрепляется, как правило, особыми  актами — Положениями или Регламентами высших органов государственной власти и является объективно необходимой.

    Этот  формальный момент выражения воли, справедливо утверждал Шершеневич, «необходим совершенно независимо от организации государственной власти». В чем заключается эта необходимость? Почему нужна законодательная процедура? Отвечая на этот вопрос, автор вполне резонно замечал, что если в конституционных государствах граждане стремятся оградить себя твердым законодательным порядком от произвола исполнительных органов, то и при абсолютном режиме монарх заинтересован в том, чтобы его подданные знали и выполняли его волю, а для этого он должен установить форму, которая служила бы для подданных ручательством, что дошедшее до них повеление выражает действительно волю монарха. Выраженная не в установленной форме, воля органов государственной власти не может быть признаваема за подлинную.

    В каждой стране существует свой собственный  и особый порядок принятия, изменения  и дополнения законодательных актов  и положений. Однако все принимаемые законы, как правило, проходят через одни и те же стадии процесса правотворчества, начиная с момента внесения законопроекта в высшей законодательный орган, его обсуждения и утверждения, и кончая опубликованием (обнародованием) принятого закона.

    В том случае, если закон принимается  путем референдума, отдельные стадии и весь порядок его принятия оговариваются  в специальном Законе о референдуме.

    Будучи  весьма схожими между собой по способу формирования, юридической  силе, месту и роли в правовой системе, законы, тем не менее, значительно  отличаются друг от друга. Они подразделяются на определенные виды. Существуют различные  критерии классификации законов.

    Так, в зависимости от значимости содержащихся в них норм законы объективно подразделяются на конституционные и обыкновенные или текущие, как их иногда называют.

    К конституционным законам относятся, прежде всего, сами конституции; затем  — законы, с помощью которых  вносятся изменения и дополнения в тексты конституций и, наконец, законы необходимость издания которых предусматривается самой конституцией.

    Конституционные законы отличаются от текущих законов  и всех других нормативно-правовых актов не только по содержанию, но и  по форме, характеру, порядку их принятия, внесения в них изменений и  дополнений. Любая конституция в  силу широты охвата ею самых разнообразных сфер жизнедеятельности общества и государства, а также в силу многих других причин выступает не только как сугубо юридический, но и как политический и идеологический по своему характеру документ. Она обладает самой высокой юридической силой по отношению ко всем без исключения формам (источникам) права и служит правовой основой для всей правотворческой и пра-воприменительной деятельности в государстве.

    Порядок принятия, внесения изменений и дополнений в конституцию предусматривается, по общему правилу, самой конституцией. Конституции многих государств содержат целые главы, разделы или обширные статьи, посвященные порядку внесения конституционных поправок и пересмотра конституций. Особое внимание в них  уделяется, помимо всего прочего, вопросам инициативы пересмотра конституции, процедуре  пересмотра и условий принятия решения.

    Так, согласно Конституции Франции (ст. 89), инициатива ее пересмотра принадлежит  Президенту страны, «действующему по предложению Премьер-министра, а также членам парламента». Проект или предложение пересмотра Конституции «должны быть приняты двумя палатами в идентичной редакции. Пересмотр является окончательным после одобрения его референдумом». Конституция предусматривает также, что никакая процедура по ее пересмотру «не может быть начата или продолжена при посягательстве на целостность территории» и что «республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра».

    В соответствии с Конституцией России, предложения о поправках и  пересмотре ее положений могут вноситься  Президентом РФ, Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством России, Законодательными органами субъектов РФ, а также группами депутатов численностью не менее одной пятой членов от каждой из палат (ст. 134).

    В отличие от конституционных законов  для принятия или изменения обыкновенных законов не требуется порядка или квалифицированного (в 2/3, 3/4 или же как в Конституции Греции — 3/5) большинства депутатских голосов. В данном случае считается достаточным абсолютное большинство голосов.

    Различия  в процедуре принятия и изменения  конституционных и обыкновенных законов отражают их неодинаковую значимость в системе различных форм права и, в частности, среди нормативно-правовых актов. Более упрощенная по сравнению с конституционными актами процедура принятия и изменения текущих законов — обыкновенных актов подчеркивает их относительно меньшую глобальность, функциональность и стабильность как регуляторов общественных отношений.

    В зависимости от органов, издавших тот  или иной закон, а также от территории, на которую распространяется его  действие, законы в федеративном государстве подразделяются на федеральные (общефедеральные) и на законы, принятые субъектами федерации. Первые издаются высшими органами государственной власти федерации и распространяются на всю ее территорию. Вторые — высшими органами государственной власти субъектов федерации и, соответственно, имеют юридическую силу лишь на подведомственной территории. По общему правилу, в случае расхождения федеральных законов с законами субъектов федерации первые имеют приоритет над вторыми, действуют федеральные законы.

    Так, например, согласно статье VI Конституции США, федеральные законы, «равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны к их исполнению, хотя бы в Конституции и законах отдельных штатов встречались противоречащие постановления».

    Согласно  Конституции России, «законы и  иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам», принятым по предметам исключительного ведения РФ или же по предметам совместного ведения РФ и субъектов федерации. «В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон» (ст. 76, п. 5).

    В случае же противоречия между законами и нормативно-правовыми актами субъектов РФ, изданным по предметам исключительного ведения последних, «действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации» (ст. 76, п. 6).

    Законы  как основные, главенствующие нормативно-правовые акты очень тесно связаны и взаимодействуют с другими нормативно-правовыми актами.

    На  примере законодательства России можно  видеть, как на их основе и в развитие содержащихся в них положений  издаются такие нормативные акты, как постановления Правительства  РФ. Они издаются по наиболее важным вопросам хозяйственного, социального и культурного строительства^[5] и, согласно Конституции, наряду с распоряжениями Правительства, имеющими, как правило, индивидуальный характер, «обязательны к исполнению в Российской Федерации» (ст. 115, п. 2). В случае противоречия постановлений и распоряжений правительства Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента России они «могут быть отменены Президентом Российской Федерации» (ст. 115, п. 3).

    В рамках действующей Конституции  и федеральных законов издаются также указы Президента РФ, содержащие в себе правила общего характера. Вместе с другими актами Президента — распоряжениями, имеющими индивидуальный характер, указы, согласно Конституции, «обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации» (ст. 90, п. 2). Они издаются по вопросам, отнесенным Конституцией к компетенции Президента РФ (ст.ст. 80-89).

    Наряду  с названными нормативно-правовыми  актами на основе действующих законов  издаются также и другие аналогичные  им по своему характеру акты. На уровне федерации — это акты центральных  органов государственного управления (министерств, государственных комитетов, ведомств). На уровне субъектов федерации  — это республиканские законы, акты президентов (в президентских республиках), постановления правительств республик, а также нормативные акты республиканских органов государственного управления. К этой же категории актов, издаваемых на уровне субъектов федерации, Конституцией России отнесены уставы краев и областей, определяющие правовой статус данных субъектов федерации, а также нормативные акты, издаваемые органами государственной власти и управления городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга), автономной области и автономных округов.   

    2.           Законодательный процесс.

    Следует подробно рассмотреть каждую стадию законотворческого процесса.

    Итак, первым этапом законотворческого процесса является подготовка проекта закона. Это, как представляется, наиболее сложный  и ответственный момент создания правового акта. Как уже говорилось, потребность в регулировании  общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией  в государстве.

    Принятие  решения о подготовке законопроекта  знаменует собой начало законотворческого  процесса. С принятием такого решения  определяется  тема будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям.

    По  предлагаемому к разработке законопроекту  предварительно составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта  включаются такие параметры как  его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий план. В зависимости  от научной обоснованности концепции  определяются сроки принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается  также и отнесение его к  определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования.  Конституция I993 г. внесла существенные изменения в  структуру законодательства, углубив и расширив его.  Выделяют несколько уровней иерархической структуры: