Становление российского федерализма

     Федеративный  договор  не  учреждал  федерацию,  а перераспределял  полномочия  в  уже  существующем  государственном  образовании не между РФ и ее субъектами, а между органами власти РФ  и  субъектов.  Таким  образом,  можно  сделать  вывод  о  том,  что  Федеративный договор является внутригосударственным документом, определяющим статус  субъектов  федерации  в  уже  существующем  государстве.  К большому  сожалению,  подписание  двусторонних  договоров, следовавшее  за  заключением  Федеративного  договора,  не  снимало существующие  проблемы,  а,  наоборот,  их  усиливало.  В  этих двусторонних  нормативных  актах  фактически  закреплялось неравноправие  субъектов  федерации,  которое  не  позволяло реализовать  один  из  главных  принципов  построения  федеративного государства.  С.  Валентей  формулирует  его  следующим  образом: «Основополагающим принципом федерализма выступает равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения»¹⁸. 

     Весомой  альтернативой  такой, далеко  не  самой лучшей, практике федеративных  отношений может стать,  на  наш взгляд,  только трансформация сложившейся модели  политико-территориальной организации в полноценную федерацию с сильным центром, единым экономическим и политическим  пространством,  равными субъектами федерации, верховенством федеральной конституции и федерального  законодательства.  Такая  точка  зрения,  безусловно, доминирует¹⁹.  Кроме того,  среди ее  сторонников достаточно  много специалистов,  выступающих  за  укрупнение  субъектов  Российской Федерации²⁰. Обозначившиеся подходы к предлагаемому укрупнению и перестройке территориальной структуры федерации имеют ряд различий.

     Некоторые  ученые  предлагают  создать  новую  сетку экономического  районирования  России,  включающую  несколько экономических  районов,  которые  должны  стать  субъектами федерации²¹.

     Другой  подход  предусматривает  образование  нового  структурного уровня  между  федеральным  центром  и  сегодняшними  субъектами Российской  Федерации,  возможно,  на  основе  существующих ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ с передачей им  части  функций  федерального  центра²²,  возможно,  на  основе сформированных  в 2000  г.  федеральных округов²³. 

     Прообразом  новых,  укрупненных  субъектов Российской Федерации многие  считали  возникшие  в  начале 1990-х  гг.  так  называемые межрегиональные  ассоциации  экономического  взаимодействия субъектов  РФ,  например, «Большая  Волга», «Сибирское  соглашение», «Центральная  Россия», «Северный  Кавказ»  и  др.  В  общих  чертах деятельность  таких  ассоциаций  регулируется федеральным  законом  от 17  декабря 1999  г.  № 211-ФЗ «Об  общих  принципах  организации  и  деятельности ассоциаций  экономического  взаимодействия  субъектов  Российской Федерации»²⁴. 

     Очерченная  проблематика  обозначила  свою  актуальность  на  стыке первого  и  второго  этапов  развития  современного  российского федерализма,  как  бы  закладывая  возможную  программу  действий власти,  региональных  элит  на  будущее. 

     Среди  первых шагов Президента РФ В. В. Путина,  направленных на  изменение  модели  федеративных  отношений,  следует  назвать: образование  семи федеральных  округов;  учреждение  в  них  института полномочных  представителей  Президента  РФ  и иных  органов федеральной власти;  ослабление  влияния регионов  на федеральный центр,  например  путем изменения порядка формирования  Совета Федерации;  запуск  механизмов  реальной  конституционно-правовой ответственности региональных органов власти и т. п.

     Эти  реформы  в  стране  восприняли  по-разному.  Взгляды специалистов  на  соответствующие  модернизации  противоречивы, полярны  и  зависят,  как  правило,  от  их  личных  идеалов²⁵.  Некоторые авторы увидели в реформах Президента РФ тенденцию к унификации (признавая ее  положительные стороны для современной России)²⁶.

     Другими  создание  семи  федеральных  округов  рассматривается  как «унитаристская  надстройка  над  федерацией»,  фактически превращающейся в «местное самоуправление с элементами областной автономии  внутри  унитарного  государства»²⁷.  Нельзя  не  сказать и о резко негативной  оценке  современных реформ  по  укреплению государства в России; в частности, утверждается следующее: «Это не развитие демократии, не продолжение модернизационных процессов, а форсированная  централизация  власти  вне  рамок  Конституции  и политической практики регионов»²⁸.

     Более  взвешенной  представляется  трактовка  анализируемых реформ  как  попытки  некой  модернизации  региональной  политики, сущность  которой составляет  процесс гармонизации  федеративных отношений²⁹.  Тем не  менее,  несмотря  на  известный позитивный  для укрепления  современного  федерализма момент, «таких — чисто организационных мер явно недостаточно», так как «сами по себе они не способны  устранить причины,  препятствующие  продвижению нашей страны по пути реальной федерализации»³⁰. В то  же  время нельзя  не  согласиться с мнением некоторых авторов,  что эта мера  направлена  на  укрепление  вертикали исполнительной власти в Российской Федерации³¹. 

     На  этом  акцентировал  внимание  и  глава  государства  в Послании Федеральному  Собранию  РФ,  где  говорится  о  том,  что  суть  такого решения —  не  в  укрупнении  регионов,  а  в  укрупнении  структур президентской вертикали в территориях, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма³². 

     Следует,  однако,  констатировать,  что  современные преобразования  российского  государственного  устройства  не  смогли устранить существующую в отечественном федерализме фантомность. Она проявляется в том,  что через ограничение федеральной политической  роли  губернаторов (реформа Совета  Федерации), введение института назначаемых губернаторов и отказ от договорных отношений  в  развитии  федерации  происходит  переход  на  «указную» систему управления.

     Эффективная  модель  федеративных  отношений  должна примирять две тенденции - усиление государственного  начала,  единства  системы и увеличению объема   прав  и  полномочий субъектов в рамках  федерации, приводить их в гармоническое единство, не допуская  ни  чрезмерной  унитаризации,  ни  создания  основ для роста сепаратистских настроений. 

           Как  известно,  разграничение   полномочий  и  ответственности Российской Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в  Конституции  Российской  Федерации  так  называемых  предметов ведения. 

     При  этом  конституционное  законодательство  определяет  только предметы  ведения  Российской  Федерации (ст. 71  Конституции)  и предметы  совместного ведения Российской Федерации и ее  субъектов (ст. 72 Конституции). В то же время предметы ведения самих субъектов федерации не  имеют прямого конституционного  закрепления и «вне пределов ведения Российской Федерации… субъекты… обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73).

     Основное  практическое следствие из данного  пробела в действующем  законодательстве —  отсутствие  законодательных  основ формирования  финансово-экономической  базы  полномочий  и ответственности  субъектов  федерации,  которые  не  затрагиваются Конституцией  Российской  Федерации.  Следующий  важный  аспект,  игнорируемый  действующим законодательством,—  вопрос  о  социально-экономических  функциях  и ответственности  местного  самоуправления  и  наличии  у  него необходимой  социально-экономической  базы.  Продекларировав конституционное  отделение  местного  самоуправления  от  системы государственной  власти,  действующее  законодательство  фактически проигнорировало  один  из  ключевых  институтов  социально-экономического развития федерации³³.

     III. Основные проблемы российского федерализма 

     3.1 Проблема фантомного федерализма

     в развитии российской государственности 

     Под «фантомным» федерализмом подразумевается такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует системный разрыв между декларированным  и действительным состоянием государственной системы. Основным признаком, характеризующим фантомность, декоративность сложившейся в России системы федеративных отношений, является асимметрия федерации — ситуация, при которой, несмотря на декларированное в Конституции равноправие субъектов, имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство. В этих условиях нормативный, закрепленный в законодательстве федерализм становится в известной степени фикцией, которая в зависимости от баланса политических сил интерпретируется то в сторону большей самостоятельности субъектов, местами переходящей в сепаратизм, то в сторону построения фактически унитарного государства в федералистской оболочке.

     Основное  пагубное следствие постоянного разрыва между политикой, правом и экономикой, которым характеризуется фантомный федерализм,— общая неэффективность системы государственного управления, объективным выражением чего является перманентный социально-экономический кризис.

     Источник  фантомного федерализма — государственно-правовая фикция, которую в условиях советской  системы представляла собой РСФСР, являясь федералистской правовой оболочкой  с унитарным наполнениемЗарождение  российского федерализма фактически происходило в условиях глубочайшего кризиса советской модели государственного управления со всемерным ослаблением центральной власти в 1990– 1993 гг. Закономерным итогом стали не только растущие в ряде регионов сепаратистские настроения, но и реальная угроза распада государства. Основным источником последующей неэффективности федерации и является то, что созданная в РСФСР федеративная структура не предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства.

     К сожалению, предпринимаемые в настоящее время попытки федеративных реформ нацелены отнюдь не на устранение фантомности в государственно-территориальном устройстве. Порой, наоборот, они эту фантомность усиливают, вкладывая в  конституционную оболочку федерализма новое унитаристское содержание.

     В последнее десятилетие федеральным  центром выработана своеобразная «маятниковая» конструкция взаимоотношений по линии «центр — регионы», инициированная заложенной в Конституции 1993 г. неопределенностью многих аспектов федеративных отношений. Сущность «маятниковой» политики проявляется в чередовании федеральным центром, с одной стороны, декларирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов (что было характерно для первой половины 1990-х гг.), с другой же — жестко унитарных методов воздействия, низводящих субъекты федерации до положения номинальных единиц.

     «Маятниковая» концепция федеративной политики особенно негативно сказывается в сфере  социально-экономических отношений, где мы наблюдаем следующие явления:

     Первое. Сознательное удержание федеральным центром большинства регионов в состоянии хронической дотационности через систему межбюджетных отношений. При этом очевидно, что последние инициативы федерального центра по «выравниванию» доходов регионов приведут к окончательному кризису как бюджетного федерализма, так и экономической базы федеративных отношений.

     Второе. Нежелание федерального центра четко разграничить собственность на природные ресурсы и признать право субъектов федерации распоряжаться своими ресурсами. Более того, в последнее время федеральный центр вообще перестал признавать за регионами право участия в управлении находящимися на их территории природными ресурсами.

     Третье. Установление федеральным центром в сфере социальной политики такой модели отношений, при которой происходят явные перекосы и в основном вся социальная ответственность, даже за социальные реформы, предлагаемые самим федеральным центром, возлагается (а проще — перекладывается) на региональные власти, при этом параллельно происходит сокращение финансовой обеспеченности регионов через реформирование налогово-бюджетных отношений.

     На  наш взгляд, источником противоречий в экономическом развитии явилось, прежде всего, отсутствие научно обоснованной и эффективно работающей системы  разграничения полномочий и ответственности органов власти и управления федерального центра и субъектов федерации. Известная нестабильность федеративных отношений и постоянный уход нормативно-правового регулирования то в «договорную», то в «указную» плоскости во многом обусловлены недостатками системы конституционно-правового регулирования федеративных отношений.