Становление и развитие местного самоуправления в России

    Выборы  производились раздельно: от первых двух курий проводились на съездах их представителей. На съезде представителей первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики. Мелкие землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. На съезде представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В выборах не могли принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б) судившиеся и не оправданные судом; в) отрешенные от должности; г) состоящие под судом и следствием; д) признанные несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства.

      Выборы гласных от крестьян  были многоступенчатыми: сначала  сельские общества посылали своих  представителей на волостной  сход, на волостных сходах избирали  выборщиков, а затем из их среды  выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания. Если на съезде количество избирателей не превышало число лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собрания без проведения выборов. Избирались гласные на 3 года.

    После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земские собрания, на которых обычно председательствовали уездные предводители дворянства.

    Губернские  собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания.

    В основу Положения 1864 г. был положен принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству.

    Земские собрания получали в свое ведение  по преимуществу дела местного хозяйства.

    В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. к ведению земств относились:

    - устройство и содержание местных путей сообщения;

    - земская почта;

    - земские школы, больницы, приюты и богадельни;

    -развитие местной торговли и промышленности;

    -народное продовольственное дело;

    - ветеринарная служба и агрономическая служба;

    - взаимное страхование;

    - постройка церквей, тюрем и сумасшедших домов.

    Но  даже в таких узких пределах земства  не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения  губернатором или министром внутренних дел. Каждое постановление могло  быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в последней инстанции решались Сенатом.

    В январе 1866 г. министр внутренних дел  издал циркуляр, ограничивающий право  обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также ограничение  в обложении казенных земель. 13 июня 1867 г. был издан закон, еще более стеснивший земскую деятельность, т.к. земские доклады, журналы и т.д. должны были теперь проходить губернаторскую цензуру. Кроме того, закон 13 июня значительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом. Вскоре последовало новое существенное стеснение для земской деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.

    В отличие от земского самоуправления, реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. К недостаткам Положения 1870 г. можно отнести заимствование прусской трехклассной избирательной системы. Согласно закону, все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем они делятся на три разряда. К первому разряду причислялись те горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе одну треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму - следующие за ними по списку, уплачивающие также треть сборов; к третьему - все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал одну треть гласных в городскую думу.⁶

     Правом  избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений или платившие городские сборы. Что же касается внутренней организации городского управления, то она была достаточно рациональной. Распорядительные функции были предоставлены городской думе, исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала управа. Распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только в управе, но и являлся также председателем думы. Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел.

     Земское и городское самоуправление, конечно  же, имели весьма значительные отличия, однако между ними было и много общего. Земское самоуправление во многом являлось образцом для городского самоуправления. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением, разумеется, почты и земледельческих дел и т.п.).

     Последний этап местного самоуправления в дореволюционной  России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. В научной литературе этот период развития местного самоуправления зачастую именуется контрреформой местного самоуправления. 12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее сословность избирательных групп и, благодаря изменению ценза, еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне. Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях, в губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ (с 1890 г.). Реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание.

     Согласно  Положению о земствах 1890 г. к предметам  их ведения были отнесены как то:

1) заведование  местными губернскими и уездными  земскими повинностями — денежными  и натуральными;

2) заведование  капиталами и другими имуществами  земства;

3) заведование  делами по обеспечению народного  продовольствия;

4) устройство  и содержание земской почты;

5) заведование  земскими лечебными и благотворительными  заведениями; попечение о призрении  бедных, неизлечимых больных сирых  и увечных;

6) заботы  по предупреждению и тушению  пожаров и попечение селений;

7) попечение  о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержимыми  на счет земства школами и другими учебными заведениями и другое.

     Органами  губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская  управа. Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственных имуществ, городского головы уездного города и др.). Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались: с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям.⁷ Органы городского самоуправления включали городскую думу под председательством городского головы и городскую управу. Существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор. Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.), выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.

     Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. По положению 1890 г. были лишены избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе (ст.124), и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу.

     Участь  земских учреждений в 1892 г. постигла и городское самоуправление. Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. 

Глава 2. Политико – правовые основы организации  и функционирования местной власти в  РСФСР.

1.Особенности  осуществления местного  самоуправления в  РФ в переходный  период.

     Нет необходимости оспаривать тот факт, что Россия не лишена существенного опыта местного самоуправления. Однако для правовой науки понятия «местное самоуправление», а тем более «муниципальная служба» являются сравнительно новыми. В юридической литературе в период с 30-х до конца 80-х гг. данные категории практически не употреблялись. Ни одна российская конституция советского периода не использовала подобную терминологию.⁸

     С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль.

     Постепенно  Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался в конституциях советского периода и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР(1968), Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР(1971), Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980).  В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии⁹. Только вначале 60-х годов XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Вероятно, наиболее последовательно официальная позиция советской школы права в отношении самоуправления содержится в следующем высказывании: «Конституция СССР 1977 года и действующие Конституции союзных и автономных республик не допускают сведения функций местных Советов к местному самоуправлению. Эта позиция означает неуклонное повышение роли местных Советов именно и прежде всего как органа государственной власти. В этих условиях беспочвенными представляются все еще встречающиеся в юридической литературе попытки трактовать деятельность местных Советов как "местное самоуправление"».¹⁰

     Итогом  стало закрепление в Конституции  положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.¹¹

     Задача  формирования местного самоуправления как таковая на начальном этапе  не ставилась. Местные органы власти (в том числе выборные) до 1992 г. оставались в системе органов  государственной власти, однако расширение их полномочий и самостоятельности  создавало благоприятные предпосылки для формирования современной формы местного самоуправления. Формирование благоприятных условий для развития местного самоуправления стало результатом решения двух более общих задач: политической (отказ от партийного управления) и децентрализации государственного управления.

Параллельно шел во многом стихийный (без какого-либо специального государственного регулирования) процесс формирования территориального общественного самоуправления (оно  в соответствии с измененным законодательством входило в систему местного самоуправления).¹²

2. Реформы 90-х годов 20 века.

     Явные изменения в официальной советской  теории самоуправления были связаны  с подготовкой и принятием  Закона СССР «Об общих началах  местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в 1990 г.¹³ Именно с принятием данного Закона термин «местное самоуправление» прочно утвердился в правовой науке и политической практике.

     Российский  законодатель впервые применил данный термин в 1991 г. в связи с принятием  Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»,¹⁴ который не содержал понятия «муниципальная служба». Это объясняется, по нашему мнению, тем, что продолжавшая функционировать система местных Советов с назначаемыми ими главами администраций не нуждалась в деидеологизированном, независимом аппарате местных чиновников. Известное реформирование органов местного самоуправления 1992 г. впервые исключило местные Советы народных депутатов из единой системы представительных органов государственной власти в Российской Федерации.

     В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации имеется весьма обширное законодательство в сфере местного самоуправления, включающее как общие законы (о местном самоуправлении), так и специальные (об установлении порядка регистрации уставов муниципальных образований, о порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, о порядке упразднения, преобразования муниципальных образований и изменения их границ и др.).  Новый Федеральный закон переносит основную тяжесть правового регулирования местного самоуправления с уровня субъектов Российской Федерации на федеральный и муниципальный уровни. В новом Федеральном законе предусматривается весьма большое увеличение регламентации отдельных аспектов местного самоуправления муниципальными правовыми актами. Однако далеко не все муниципальные образования (особенно небольшие) обладают достаточными возможностями для должной подготовки муниципальных правовых актов. Поэтому необходим комплексный подход к этой проблеме, в том числе особое внимание необходимо уделять обучению и подготовке кадров, финансовому обеспечению. Необходима также и консультационная помощь субъектам Российской Федерации со стороны федеральных органов государственной власти и научных центров, включая разработку модельных актов для местного самоуправления.