Систематизация нормативно-правовых актов

Кодификация

     Кодификация- это создание единого, систематизированного нормативно-правового акта, устанавливающего правовые основы какой-либо отрасли права (Гражданский, Уголовный, Таможенный, Земельный кодексы) или правового института (Кодекс об административных правонарушениях, Лесной, Водный, Бюджетный, Жилищный кодексы)²⁶. Кодификация – это форма коренной переработки действующих нормативно-правовых актов в определенной сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм. Есть мнение в связи с этим, что кодификация это уже не систематизация нормативно-правовых актов, а самостоятельная форма правотворчества²⁷.

     В кодификационном акте формулируются обычно наиболее важные нормы, ими регулируются широкие сферы общественных отношений (отрасли права, важнейшие комплексные правовые институты), такие акты более стабильны.

     Кодификация представляет собой особый вид правотворчества. В процессе кодификации нормативный материал подвергается коренной переработке как по форме, так и по содержанию. Цель кодификации заключается в структурированп отрасли, подотрасли права или правового института. Виды кодифицированных актов могут быть различны - это Основы законодательства, Кодекс, Устав, Положение.

     Кодифицированный  акт отличается внутренней согласованностью, сложной структурой, большим объемом, высоким уровнем нормативных  обобщений, стабильностью действия.

     Кодификация — это такой вид систематизации, который имеет правотворческий характер и направлен на создание нового сводного нормативно-правового акта (основ законодательства, кодекса и др.) путем коренной переработки действующего законодательства с целью обеспечения единого, внутренне согласованного регулирования определенной социальной сферы.²⁸

     Для кодификации характерны следующие  черты:

     1) она представляет собой наиболее  сложную и совершенную форму  систематизации;

     2) по существу является видом  правотворчества, поскольку объектом  кодификации выступают непосредственно нормы права;

     3) кодификацию всегда осуществляют  только компетентные государственные  органы на основании конституционных  или других законных полномочий;

     4) в отличие от инкорпорации, которая  имеет постоянный характер, производится  периодически, и ее результаты рассчитаны на длительный срок;

     5) кодификация всегда вносит элемент  новизны в правовое регулирование  (это всегда некая «правовая  реформа») и зачастую связана  с крупными социальными преобразованиями;

     6) результатом кодификации является кодификационный акт, который отличает юридическая и логическая целостность, сводный характер (объединяет не утратившие своего значения нормативные предписания), значительный объем и сложное строение, широкий охват социальной сферы и главенствующее положение среди других отраслевых актов. Кодификационные акты – это прежде всего основы законодательства и кодексы. К ним относятся также уставы, положения, правила и др.

     Кодификация всегда носит официальный характер.

     Таким образом, систематизация законодательства необходима в целях его упорядочения, классификации, придания ему стабильности, благодаря чему существенно облегчается реализация норм права.

     Обычно  в юридической литературе и практике различают несколько видов кодификации.

     1. Первый вид - это всеобщая кодификация, под которой понимается принятие целой серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства и, как следующий этап, создание объединенной, внутренне согласованной системы таких актов типа "кодекса кодексов" (например, свод законов того или иного государства),

     2. Отраслевая кодификация, охватывающая  законодательство той или иной  отрасли (например, уголовный или  гражданский кодексы),

     3. Специальная (комплексная) кодификация  – это издание актов, регулирующих  тот или иной правовой институт (например, таможенный кодекс, кодекс торгового мореплавания, кодекс об административных правонарушениях, и т.д.).²⁹

     Три основные виды кодификационных актов:

     1.Основы  законодательства – это нормативно  – правовой акт, устанавливающий  важнейшие положения определённой отрасли права или сфера государственного управления;

     2. Кодекс – наиболее распространённый  вид кодификационных актов, действующих  в основных сферах общественной  жизни, требующих правовой упорядоченности  (Уголовный кодекс, Таможенный кодекс  и т.д.) Кодекс

     (кодифицированный  акт) - это единый, сводный, юридически  и логически цельный, внутренне  согласованный закон, иной нормативный  акт, обеспечивающий полное, обобщенное  и системное регулирование данной  группы общественных отношений.

     Кодифицированные акты носят различное наименование - "кодексы",

     "уставы", "положения", просто "законы".

     Особый  характер в федеративном государстве  принадлежит кодифицированным актам  федерального уровня. В них содержатся исходные и общие положения, имеющие  значение для всего федеративного государства. В республиках же и других субъектах Федерации принимаются, акты в соответствии с их компетенцией на основании федеральных кодексов, других федеральных законов.

     Кодексы относятся к наиболее высокому уровню законодательства. Каждый кодекс - это как бы самостоятельное, развитое юридическое "хозяйство", в котором должно быть "все", что необходимо для юридического регулирования той или иной группы отношений, - и общие принципы, и регулятивные институты всех основных разновидностей данных отношений, и правоохранительные нормы, и т.д. Причем весь этот нормативный материал приведен в единую систему, распределен по разделам и главам, согласован.

     Существенное  значение в каждом кодексе (кодифицированном акте) имеют

     "общая  часть" или "общие положения", где закрепляются Исходные принципы и нормы, общие начала и "дух" данной ветви законодательства.³⁰

     Основную  роль в системе законодательства играют отраслевые кодексы, т.е. кодифицированные акты, возглавляющие соответствующую  отрасль законодательства. Эти кодексы собирают в единый фокус, сводят воедино основное содержание той или иной законодательной отрасли. Все другие законы, иные нормативные акты данной отрасли как бы подстраиваются к отраслевому кодексу. В части первой ГК РФ прямо сказано: "Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу" (п. 2 ст. 3).

     3. Устав, положение – это кодификационные  акты специального действия, которые  издаются не только законодательными, но и другими правотворческими органами (президентом или правительством).

     На  основании наличия кодифицированного  акта формируется та или иная законодательная  отрасль. Однако наличие кодифицированного  акта как одного из критериев отрасли  законодательства не нужно понимать узко. Это не обязательно основы законодательства или кодексы, может быть и группа кодифицированных актов, которые в совокупности определяют отрасль (так обстоит дело, например, в законодательстве об охране природы). Но один кодифицированный акт или несколько необходимы для признания конкретной группы норм отраслью законодательства. Отсюда, разумеется, не следует, что до принятия кодифицированного акта об отрасли вообще нельзя говорить.

     Развитие  и становление отрасли – процесс  длительный, многоплановый, его признаками являются нацеленность группы правовых норм на регулирование определенных общественных отношений (предмет), использование своеобразного сочетания известных процессов и средств правового регулирования (метод).

     Принятие  кодифицированного акта или нескольких актов завершают процесс образования отрасли.

     Совокупность  правовых норм признается отраслью законодательства по мере осуществления кодификации. Обоснование новой отрасли, отыскание  ее предмета и метода – задача науки, а переход от научных рекомендаций к реализации, проведение кодификации – удел практики.

     Правовая  система России с самого начала должна создаваться не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованная и взаимоувязанная  система кодификационных актов, которые должны быть базой, основой системы законодательства страны. Кодификация способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, базирующейся на научном фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, является основой для создания в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет решить две взаимосвязанные задачи - совершенствовать и содержание, и форму законодательства. В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности.³¹

Актуальные  проблемы систематизации нормативно-правовых актов

     Активная  научная разработка проблемы систематизации велась во второй половине 50-х - 60-х годах. В этот период ряд юридических научных учреждений и вузов выпускали сборники научных трудов по вопросам кодификации, вышел ряд монографий, в которых давался теоретический анализ проблем систематизации, был опубликован ряд статей по этому вопросу, вносились практические предложения по порядку осуществления систематизации. В 1962 году вышли работы "Теоретические вопросы систематизации советского законодательства" и "Кодификация и законодательная техника", в 1965 - "Законодательная техника", в 1968 - "Развитие кодификации советского законодательства", в 1969 - "Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства". В этих, а также некоторых других работах дается теоретический анализ проблем систематизации, вносятся предложения по порядку ее осуществления.

     Деятельность по систематизации продолжалась и в 70-е годы, что привело к созданию Свода законов СССР³² и Свода законов РСФСР³³. В 1981 году вышла в свет работа «Свод законов Советского государства: теоретические проблемы». Научный интерес к проблеме совершенствования законодательства еще больше возрос в конце 80-х - начале 90-х годов. Эта проблема обсуждается в научных кругах, затрагивается в выступлениях видных ученых и практиков в печати. Среди получивших широкую известность научных работ необходимо отметить книги "Российское законодательство: проблемы и перспективы" (1995 год), "Правовая реформа: концепции развития российского законодательства" (три издания: 1994, 1995 и 1998 годы), подготовленные коллективами авторов Института законодательства и сравнительного правоведения.³⁴

     В современной литературе по вопросам совершенствования законодательства внимание также заостряется на необходимости  принятия и совершенствования отдельных  актов в сфере конституционного права, но не на их систематизации. Даже в монографии "Источники российского конституционного права", в которой есть параграф, посвященный систематизации конституционного законодательства, рассматриваются лишь вопросы совершенствования и укрупнения отдельных конституционно-правовых актов. При этом признается необходимость Свода законов Российской Федерации, в различные разделы которого будут включаться конституционно-правовые акты.

     При этом, например, некоторые авторы, рассматривая вопрос о юридической технике в конституционном праве, отмечали, в частности, ее значение для "систематизации конституционных норм"³⁵. Б.Б. Хангельдыев подчеркивает, что "проблема систематизации законодательства ..., исходя из общих принципов теории государства и права, распространяется и на такую основополагающую отрасль, как советское государственное право... Такие понятия, как: "кодификация", "систематизация", "инкорпорация", "консолидация" применимы и к конституционному законодательству"³⁶.

     Таким образом, применительно к комплексной  систематизации конституционно-правовых актов в научной литературе сочетаются признание специалистами возможности и необходимости ее осуществления и нехватка предложений о том, как она должна осуществляться на практике.

     На  данное время, главной проблемой  систематизации является классификатор. Ныне действующий общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента России от 16 декабря 1993 года № 2117 (в редакции на 1 января 1996 года) не вполне отвечает требованиям времени: с начала 90-х годов на первый план вышли акты, регулирующие экономические, основанные на равенстве сторон, а не административные отношения. В названном же классификаторе основное внимание уделено именно административным, а не экономическим отношениям³⁷.