Процесс правотворчества и его стадии в России

  Думой,

      — рассмотрение законов в  согласительной  комиссии  при  возникновении

  разногласий,

      — повторное рассмотрение Государственной   Думой  законов,  отклоненных

  Советом  Федерации,

      — повторное рассмотрение Государственной   Думой  законов,  отклоненных

  Президентом РФ,

       —  повторное  рассмотрение  Советом  Федерации  законов,  отклоненных

  Президентом  РФ,

      — подписание и обнародование  законов Президентом России.

      Разумеется, некоторые из этих  стадий являются только возможными, а  не

  обязательными. Так, повторное рассмотрение закона в  Государственной  Думе

  (далее  в тексте – Гос. Дума) возможно  только  в  случае  неодобрения   его

  верхней  палатой или отклонения Президентом  РФ, то же самое –  в   отношении

  повторного  рассмотрения закона в Совете Федерации и создания  двухпалатной

  согласительной  комиссии.  Однако  высший  закон   РФ  и  Регламенты  палат

  предусматривают   для   каждого   такого   случая   порядок,   составляющий

  самостоятельную   стадию  законодательного  процесса.  В   соответствии   с

  Конституцией  РФ (далее в тексте –  К  – РФ) особый порядок предусмотрен  для

  одобрения  в обеих палатах федеральных  конституционных  законов  (ч.2,  ст.

  108[1]  –    эти  законы  соответствующим   большинством  одобряются  двумя

  палатами и после этого подлежат подписанию главой страны и  обнародованию,

  т.е.  без возможности вето Президента). 

II. Законодательная  инициатива и предварительное  рассмотрение.

     Законодательный  процесс   начинается  с  законодательной   инициативы  и

предварительного  рассмотрения.  Право  законодательной  инициативы  –   это

возможность   вносить   в   законодательный   орган   законопроекты,    т.е.

предварительные   тексты   законов.    Ему    корреспондирует    обязанность

законодательного  органа обсудить вопрос о принятии  таких  законопроектов  к

рассмотрению.  Этим,  т.е.  обязательностью  рассмотрения,   законодательная

инициатива  отличается от простого желания конкретного  лица,  организации  и

т.д. внести свое предложение в парламент, что  заблокировало бы  его  работу.

Поэтому Конституции и законы ясно   очерчивают  круг  субъектов,  обладающих

подобным  правом. Согласно  ч.1  ст.  104   К  –  РФ  правом  законодательной

инициативы  обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены  Совета  Федерации,

депутаты Гос. Думы,  Правительство  РФ,  законодательные  (представительные)

органы  субъектов РФ, а также высшие  судебные  органы:  Конституционный  Суд

РФ, Верховный  Суд РФ и Высший Арбитражный Суд  РФ – по вопросам их ведения.

     Возможна  совместная  законодательная  инициатива   субъектов.   Особое

значение  она  приобретает  для  субъектов  РФ  в  связи   с   наметившимися

принципиально новыми подходами их участия  в  федеральном  законотворчестве.

Не  исключается  совместное  осуществление  законодательной   инициативы   и

другими ее субъектами.

    Внесению  законопроекта  в   законодательный  орган  предшествует  весьма

продолжительная  работа   по   его   подготовке.   К   процессу   подготовки

законопроектов  субъекты права законодательной  инициативы обычно  привлекают

различных специалистов и соответствующие  учреждения.  Например,  разработка

законопроектов, вносимых Правительством России, как  правило,  осуществляется

министерствами  или специальными рабочими группами.

    Законопроекты вносятся в Гос. Думу (ч.2 ст.104),  поскольку  Конституция

именно  к компетенции  этой  палаты  отнесла  принятие  федеральных  законов,

функции другой палаты – Совета Федерации (далее  в тексте – СФ)  – состоят  в

последующем рассмотрении принятых нижней палатой  законов, их  одобрении или

неодобрении.

    Вносимый законопроект в соответствии  с  Регламентом  Гос.  Думы  должен

сопровождаться:    необходимыми    обоснованиями,    включая     финансово-

экономическое, когда его  реализация  требует  дополнительных  материальных

затрат;  перечнем  нормативных  правовых  актов,  отмена,   изменения   или

дополнения  которых  потребует   принятие   данного   закона,   и   другими

документами.

    Отвечающий всем этим требованиям  законопроект регистрируется –  контроль

 за  регистрацией осуществляется Комитетом по организации работы Гос.  Думы,

– после  чего Советом Гос. Думы передается для  предварительного рассмотрения

в  один  или  несколько  комитетов,  согласно  их  предметной  компетенции.

Законопроекты  по  предметам  совместного  ведения  РФ   и   ее   субъектов

направляются  этим субъектам для дачи предложений  и  замечаний.  Они  также

могут  быть  направлены  на  заключение  Правительства   РФ,   министерств,

ведомств, государственных и общественных органов,  на  научную  экспертизу.

Причем  ряд законопроектов, определенный ч.3 ст. 104 Конституции, может быть

внесен  только при наличии  заключения  Правительства.   Завершением  стадии

законодательной инициативы является решение  вопроса  о  включении  проекта

закона  в повестку дня очередного заседания Гос. Думы. 

III. Рассмотрение  законопроектов и принятие законов  Государственной Думой.

    После предварительного рассмотрения  законопроекта комитеты  выносят   его

на рассмотрение нижней палаты. Процедура принятия федерального  закона  Гос.

Думой в  соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях.

    В первом чтении обсуждаются  основные положения законопроекта,  вопрос  о

необходимости его принятия, дается оценка концепции  законопроекта.

    Во время первого чтения обсуждаются  основные  положения  законопроекта.

Обсуждение  начинается с  доклада  инициатора  проекта,  затем  заслушиваются

содоклады и проводятся прения. По завершении прений Гос. Дума  приступает  к

принятию  решения по законопроекту с  учетом  всех  высказанных  замечаний  и

предложений. В случае принятия законопроекта  Дума  может  установить  сроки

подачи  поправок к нему и внесения его  на второе  чтение.  Дума  может  также

принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого  в  первом

чтении.  В  случае  решения  о  принципиальном  одобрении  законопроекта   и

продолжении работы над ним  (случай  первый)  он  передается  на  обсуждение

комитета, ответственного за его подготовку.

    Решение по законопроекту считается  принятым, если за него  проголосовало

большинство от общего числа депутатов Гос. Думы (ч.2  ст.  105);  эта  часть

статьи  относится ко всем трем чтениям  законопроекта  в  нижней  палате.  (В

связи с  этим возник вопрос:  что  понимать  под  «общим  числом  депутатов»?

Конституционный Суд РФ в своем  постановлении  от  12  апреля  1995  г.  дал

разъяснение этому понятию. В соответствии с  этим разъяснением  общим  числом

депутатов, от которых следует считать большинство  голосов,  необходимых  для

принятия  Гос. Думой решения, является  число  депутатов,  установленное  для

палаты  ч.3 ст. 95  Конституции, – 450 депутатов.)  Это  решение  оформляется

постановлением  нижней палаты парламента.

     Законопроект,  принятый  в   первом  чтении,   в   течение   пяти   дней

направляется  для сведения в СФ.

    Поправки  к  законопроекту,  принятому  в  первом  чтении,  поступают  в

соответствующий комитет  Гос.  Думы.   Такие  поправки  вправе  вносить  все

субъекты, наделенные правом законодательной  инициативы  (см.  выше),  причем

высшие  судебные органы могут вносить поправки к  законопроекту  по  вопросам

их ведения.

    Ответственный комитет изучает  и обобщает  поправки.  После   рассмотрения

на заседании  комитета доработанный законопроект представляется в Совет  Гос.

Думы для  включения в  календарь  рассмотрения  палатой  вопросов  во  втором

чтении. В  ходе второго чтения депутатам сообщается  об  итогах  рассмотрения

законопроекта  в  комитете,   поступивших   поправках   и   результатах   их

рассмотрения,  и  они  обсуждают  поправки,  принимая  их  или  отклоняя.  В

результате  происходит принятие законопроекта  за основу или  его  отклонение.

Если он принят за основу, то  депутаты  голосуют  за  принятие  его  или  же

отклонение. Принятый во  втором  чтении,  он  направляется  в  ответственный

комитет, который вместе с Правовым управлением  Аппарата Гос. Думы  устраняет

возможные внутренние  противоречия,   устанавливает  правильные  взаимосвязи

статей  и редакционную правку  с  учетом  изменения  текста  в  ходе  второго

чтения.  По  завершении этой  работы  законопроект  в течение семи   дней

представляется  ответственным комитетом  в  Совет  Государственной  Думы  для

включения в календарь рассмотрения вопросов.

    При третьем чтении не допускаются  внесение  в  законопроект  поправок  и

возвращение к его обсуждению в целом  либо  по  отдельным  статьям,  главам,

разделам.  Федеральный   закон   считается   принятым,   если   он   одобрен

большинством  не менее 2/3 от общего числа депутатов  нижней палаты.  Принятый

закон в  течение пяти дней передается  на  рассмотрение  СФ  (ч.3  ст.  105).

Решение об этом оформляется постановлением Гос. Думы.