Принцип разделения властей и его реализация в Российской Федерации

        Законодательная власть обладает верховенством, поскольку она устанавливает правовые начала государственной и общественной жизни, основные направления внутренней и внешней политики страны, а, следовательно, определяет правовую организацию и формы деятельности исполнительной и судебной властей. Главенствующее положение законодательных органов в механизме правового государства обуславливает высшую юридическую силу принимаемых ими законов, придаёт общеобязательный характер нормам права, выраженных в них. Исполнительная власть в лице своих органов занимается непосредственной реализацией правовых норм, принятых законодателем. Её деятельность должна быть основана на законе, осуществляться в рамках закона.

     Исполнительные  органы и государственные должностные лица не имеют права издавать общеобязательные акты, устанавливающие новые, не предусмотренные законом, права или обязанности граждан и организаций. Исполнительная власть носит правовой характер лишь в том случае, если она является подзаконной властью, действует на началах законности. Сдерживание исполнительной власти достигается также посредством её подотчётности и ответственности перед представительными органами государственной власти. В правовом государстве каждый гражданин может обжаловать любые незаконные действия исполнительных органов и должностных лиц в судебном порядке.

     Судебная  власть призвана охранять право, правовые устои государственной и общественной жизни от любых нарушений, кто  бы их не совершал. Правосудие в правовом государстве осуществляется только судебными органами. Никто не может присвоить себе функции суда. В своей правоохранительной деятельности суд руководствуется только законом, правом и не зависит от субъективных влияний законодательной или исполнительной власти. Независимость и законность правосудия являются важнейшей гарантией прав и свобод граждан, правовой государственности в целом. С одной стороны, суд не может присваивать себе функции законодательной или исполнительной власти, с другой стороны, его важнейшей задачей является организационно-правовой контроль за нормативными актами этих властей. Судебная власть, таким образом, выступает сдерживающим фактором, предупреждающим нарушение правовых установлений, и, прежде всего, конституционных, как со стороны законодательных, так и исполнительных органов государственной власти, обеспечивая тем самым реальное разделение властей.

     Таким образом, разграничение единой государственной  власти на три относительно самостоятельные  и независимые отрасли предотвращает  возможные злоупотребления властью и возникновение тоталитарного управления государством, не связанного правом. Каждая из этих властей занимает своё место в общей системе государственной власти и выполняет свойственные только ей задачи и функции. Равновесие властей поддерживается специальными организационно–правовыми мерами, которые обеспечивают не только взаимодействие, но и взаимоограничение полномочий в установленных пределах. В то же время они гарантируют независимость одной власти от другой в пределах тех же полномочий. Следует отметить, что принцип разделения властей является одним из принципов правового государства и эффективно действовать может только в связке с ними, важнейшими из которых являются принцип законности, взаимная ответственность государства и личности, реальность прав личности.  
          Различают два аспекта разделения властей: юридический и политический. Первый предполагает его формально-юридическое закрепление, второй – фактическое разделение властей. Между ними нередко образуется разрыв, который нетрудно обнаружить в конституционном законодательстве  многих государств¹⁰.

     Правда, следует оговориться, что формально-юридическое  закрепление этот принцип в основном получает в Конституциях слабо- и среднеразвитых стран, недавно ставших на путь демократического развития. Конституции большинства развитых стран исходят из аксиоматичности этого принципа и закрепляют только полномочия соответствующих органов государственной власти. 
          Разделение властей – явление многоцелевое, имеющее и положительные, и отрицательные черты. Приведенное в эпиграфе высказывание Ш.Л.Монтескье выражает его вторую направленность – против сосредоточения всей власти «в одном и том же лице или учреждении¹¹». В таком понимании принцип разделения властей сыграл в свое время прогрессивную роль в борьбе против абсолютизма и произвола королевской власти.

     Мировой государственно-правовой практике известна разная глубина разделения властей  и соответственно разное «дозирование»  полномочий высших органов государственной  власти. В целом в юридической литературе утвердилось следующее представление о существе этого принципа. Единство и целостность государства не позволяет ставить вопрос о том, какая власть важнее и в силу этого должна обладать большими властными полномочиями. Ни одна из них не может существовать без двух других. В этом смысле бесплодны попытки сосредоточить исполнительные функции на уровне власти законодательной, и наоборот¹².

     «Как  это ни парадоксально, - считает большинство  ученых-юристов, - но полное разделение властей абсурдно, ибо вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы. Но это говорит не против разделения властей, а в пользу осторожного и мудрого осуществления этого принципа без всяких нажимов и крайностей¹³». В противном случае исчезают необходимые взаимосвязи и взаимодействия между ветвями власти, нарушается единство государственной власти.

     Принцип разделения властей не противостоит (во всяком случае - не должен противостоять) единству государственной власти, как полагают некоторые авторы¹⁴. Он не отрицает единство власти, но отрицает единовластие. Смысл принципа разделения властей состоит, в первую очередь, не в разграничении функций, а в недопущении средоточия всей власти в одной из ее ветвей, установления ее единовластия, а говоря иначе – диктатуры. Естественно, принцип разделения властей не действует автоматически: он нуждается в средствах обеспечения в виде определенных правовых гарантий и механизмов – в системе сдержек и противовесов. Таким образом, принцип разделения властей по изначальному своему предназначению есть заслон, преграждающий путь к превышению власти, произволу и авторитаризму. Таковой остается его суть и в нынешние времена. Только при таком значении разделение властей представляет собой демократический принцип, обеспечивающий действительное единство государственной власти и нормальное (цивилизованное) разделение и взаимодействие всех трех ее ветвей.

     Разделение  властей преследует и другую цель – определение функций каждой из ветвей власти, проведение их разграничения, а также определение полномочий и компетенции образующих их органов власти. Это – дополнительная цель разделения властей, хотя и крайне важная. Поэтому вряд ли можно рассматривать проведение разделения властей как только организационно-техническую операцию.

     Разделение  единой и целостной государственной  власти составляет основу конституционного строя большинства современных  правовых государств, так как она  многократно повышает производительность государственной власти и делает ее в высшей степени эффективной и результативной. Кроме того, власть становится контролируемой и управляемой со стороны гражданского общества, более гибкой, динамичной, полезной, удобной для людей, то есть для самостоятельных и независимых членов свободного общества. Как отмечает Б.С. Крылов, «разделение власти по своей сути призвано обеспечить наибольшую эффективность народовластия. Разделение власти на законодательную, исполнительную, судебную необходимо для демократического общества, в котором единственным источником власти является народ¹⁵».

      2. Особенности принципа разделения властей в парламентарных республиках и монархиях

     Все современные демократические теории государства и права признают народ единственным носителем и источником власти. Власть народ осуществляет как непосредственно (референдум, народная законодательная инициатива), так и через своих представителей. Таким органом народного представительства, которому доверяется решение самых важных государственных дел и установление законов государства, является парламент. 
          Во всех парламентарных республиках и монархиях главными институтами, образующими конституционный механизм власти, являются: глава государства, парламент, правительство, высшие судебные органы. Они представляют определенную ветвь власти и обладают необходимой предметной компетенцией. «Вполне естественно, что орган законодательной власти осуществляет полномочия, связанные с разработкой и принятием законов. Правительство управляет государственными делами и обеспечивает исполнение законов. Суд осуществляет правоприменительную деятельность. На него возложена защита прав и интересов каждого человека от любых преступных посягательств. Его главное назначение – быть стражем личной свободы¹⁶».

     На  практике реальная схема разделения властей, механизм реализации этого  принципа выглядит намного сложнее. Связанно это с тем, что в данной группе стран, в отличие от президентских республик, разделение властей проводится не столь жестко. Взаимопереплетение функций и компетенций законодательной и исполнительной власти иногда столь значительно, что позволяет порой усомниться в реальности осуществления этого принципа. Все это дает право на точку зрения, что в действительности разделение властей в парламентских странах отсутствует. Но так ли это?

     Во  всех странах с парламентской  формой правления имеется, как правило, единоличный глава государства  – монарх или президент. Его положение  обычно описывается формулой: «Царствует, но не управляет». Глава государства формально наделен широкими полномочиями, но на деле не имеет почти никакой власти. Однако глава государства пользуется большим авторитетом. Порядок замещения главы государства различен в монархиях и республиках. Монарх занимает свой пост пожизненно, президент – определенный срок.

     В парламентарных республиках главой государства является президент. Он высшее должностное лицо государства  и верховный представитель страны. В отличие от президентских республик и стран со смешанной формой правления в парламентарных странах президент избирается, как правило, не населением непосредственно (хотя есть и исключение, например, Австрия, Ирландия, Португалия¹⁷), а коллегией выборщиков, состоящей преимущественно из парламентариев. Глава государства в парламентских монархиях и республиках пользуется не властью, а влиянием.

     Носителем законодательной власти в рассматриваемых  странах является парламент. Его  положение в системе государственных  органов определяется тем, что он является высшим представительным органом. Большинство парламентов имеют двухпалатную структуру. Порядок формирования палат в разных странах различен. Нижняя палата состоит всегда из депутатов, избираемых путем свободного, тайного, всеобщего, равного избирательного права. Верхняя палата формируется по другим принципам.

     Особо важную часть полномочий парламента составляет его участие в формирование других государственных органов  и контроль за деятельностью исполнительной власти. В странах с парламентарными формами правления представительный орган всегда имеет решающую роль в формировании правительства. Также правительство подотчетно перед парламентом. К числу наиболее распространенных и известных форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти относятся устные и письменные вопросы депутатов, интерпелляции, контрольные и следственные комиссии, институт парламентской ответственности правительства. Парламент также имеет ряд полномочий в сфере внешней политики и обороны.

     Носителем исполнительной власти во всех странах с парламентской формой правления является правительство. Независимо от названия оно всегда остается коллегиальным органом, осуществляющим функции управления государственными делами. Правительство должно обеспечить исполнение законов, и оно руководит государственными делами. В настоящее время правительство, как правило, обладает законодательной инициативой. За правительством или даже за главой закрепляются также важнейшие полномочия, как выработка национальной политики и ее осуществление. В связи с этим многие исследователи предпочитают использовать термин не «исполнительная», а «правительственная¹⁸» власть. Обладая широкими полномочиями, правительство всегда остается под контролем парламента и всегда во всех странах с парламентской формой правления оно несет ответственность перед парламентом. Как правило, парламент может отправить правительство в отставку. 
          Только хорошо отлаженная система сдержек и противовесов, без которой не может функционировать механизм разделения властей, обеспечивает эффективную и легитимную власть. Отыскание такого баланса институтов и интересов – одна из важнейших задач, стоящих перед теми, кому доверил народ конструирование и приведение в действие сложного и многообразного механизма осуществления власти.

      3. Реализация принципа разделения властей в РФ

     Принцип разделения властей становится одним  из эпицентров решения вопроса о  демократическом обустройстве общества Российского государства. В этих условиях чрезвычайно важно знать, в чем значимость его для сегодняшней России, как он реализуется и почему его сохранение и реализация - одна из важнейших предпосылок продвижения России по пути демократии.                                          

     В Российской Федерации принцип разделения властей впервые закреплён в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Конституция Российской Федерации 1993г. фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя. Ст. 10 Конституции РФ провозглашает, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную¹⁹. Конституция вверяет каждую из этих ветвей власти соответствующему органу действующему самостоятельно. Более чем скромное наполнение столь сложного и важного принципа порождает вопросы, ответы на которые даются конституционными нормами, определяющими механизм государственной власти.

     Следует помнить, что все высшие органы государственной  власти в равной степени выражают целостность концепции народного  суверенитета, Разделение властей есть разделение полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти.

     Важной  особенностью российской конституции  является то, что Президент как  бы не входит ни в одну из трех властей. Он глава государства и обязан обеспечить согласованное функционирование и взаимное действие органов государственной власти. Но при этом Президент не вправе вмешиваться в полномочия Федерального собрания или судебных органов. Конституция строго разделяет их полномочия. Разногласия между властями он может регулировать только с помощью согласительных процедур или путем передачи спора в суд. В то же время многие статьи Конституции указывают на то, что фактически Президент признается главой исполнительной власти, поэтому представляется целесообразным остановиться на анализе положения данных высших органов государственной власти, чтобы лучше уяснить механизм действия принципа разделения власти в Российской Федерации.

     Пост  Президента был учреждён в Российской Федерации общенародным референдумом в апреле 1991г. По Конституции РФ 1993г. Президент РФ является главой государства (п. 1, ст. 80, Конституции РФ²⁰). В прежней Конституции его функция была определена через термины «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти». Изменение конституционной формулы не означает сужения функций Президента РФ или его отлучения от исполнительной власти. Термин «глава государства» более точно отражает и то, и другое, но не свидетельствует о появлении четвёртой основной ветви власти. Когда, тем не менее, употребляют термин «президентская власть», то это может означать только особый статус Президента в системе трёх властей, наличие у него некоторых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с двумя другими властями, но в основном с исполнительной властью. Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в основном и главном не конкурируют с полномочиями представительного органа.