Правотворческий процесс в субъектах Российской Федерации

Однако с позиции стабильности российской правовой системы такой подход вряд ли оправдан, поскольку опыт «опережающего» правотворчества субъектов Федерации породил новые для отечественной юриспруденции проблемы.

К первой из них, относится неопределенность пределов правового регулирования, осуществляемого субъектами Федерации. Весьма очевидно, что первичным звеном выстраивания отрасли является установление основных направлений государственной политики, основ правового регулирования, принципов. Обоснованно ли право субъекта Федерации принять закон, в котором закрепляются эти исходные правовые положения?

Определенного ответа на данный вопрос не содержал даже Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который, по сути, закладывал основы «компетенционных» разграничений по вертикали для всех отраслей, относимых к совместному ведению.

Так, согласно части 1 ст. 12 вышеуказанного Закона по вопросам, отнесенным частью 1 ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, «издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти». Казалось бы, прерогатива федерального законодателя определена.

Однако цитируемая выше часть вторая той же статьи предусматривает право региона «осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование» в опережение федерального законодателя, что не исключает установление основ, общих принципов.

Региональные законы устанавливают основные начала, принципы, задачи тех или иных отраслей, относимых федеральной Конституцией к совместному ведению.

Ко второй проблеме, вытекающей из опыта опережающего правотворчества субъектов Федерации, относится неупорядоченность процедуры приведения региональных правовых актов в соответствие с принятыми федеральными законами.

В субъектах Федерации сложился совершенно различный порядок, как в плане процедуры осуществления, так и по срокам приведения региональных актов в соответствие с федеральными. Причина заключена в отсутствии механизма на федеральном уровне.

Поскольку общее положение о «приведении в соответствие» было установлено Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», именно он должен был определить единый порядок осуществления этого действия.

Однако данный Закон прекратил юридическое существование, а Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», приняв эстафету после внесенных в него изменений, так и не установил четкую процедуру по обеспечению верховенства федеральных законов. В новой редакции Закона (п. 2 ст. 3) содержится лишь указание на срок приведения региональных нормативных правовых актов в соответствие с федеральными — «в течение трех месяцев».

Наконец, третья проблема заключена в том, что допускаемое разнообразие правового регулирования в субъектах Федерации до принятия соответствующего федерального закона определяет и особенности правоприменительной, в том числе судебной, практики.

Вступление же в силу федерального закона потребует не только унификации регионального законодательства, но и пересмотра всей практики, в том числе разрешенных на основании законодательства субъектов Федерации различных дел.

И все же, повторимся, для стабильного развития российской правовой системы ситуация с «опережающим» законодательством субъектов Федерации является нецелесообразной, ибо порождает коллизионность норм федеральных и региональных актов и не способствует упорядочению правоприменительной, в том числе судебной, практики25.

В ближайшее время необходимо принятие федеральных законов, обеспечивающих надлежащее регулирование вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, наполняющих позитивным содержанием соответствующие положения Конституции Российской Федерации». Констатация системности законодательства субъектов Федерации в аспекте отраслевого строения означает не только согласованность и взаимосвязанность правовых актов в каждом субъекте Федерации, но и его «встроенность», интегрированность и соподчиненность с федеральным законодательством. Данный концептуальный подход позволяет сформулировать ряд общих требований, предъявляемых к региональному законодательству:

во-первых, оно должно регулировать отношения, относимые к ведению субъекта Российской Федерации (правотворческим полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации);

во-вторых, должно соответствовать конституционным и общеправовым принципам;

в-третьих, должно иметь необходимые системные связи с федеральным законодательством;

в-четвертых, должно быть внутренне согласовано в каждом субъекте Федерации, а в необходимых случаях — с законодательством иных регионов;

в-пятых, должно предусматривать организационные, финансовые, правовые и иные средства реализации нормативных положений.

2.2 Совершенствование правотворческого процесса в субъектах РФ (на примере проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации")

В настоящее время, как известно, статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется двумя законами: Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" структурировал модель организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, способствовал воплощению в жизнь конституционного принципа единства системы государственной власти. Однако практика применения выявила ряд дефектов его норм, требующих исправления.

Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" сыграл важную роль в совершенствовании механизма разграничения полномочий. Он сделал ряд важных шагов по определению места договоров и соглашений в правовой системе, впервые законодательно закрепил роль федерального законодательства в разграничении полномочий. Однако те его положения, которые регулируют конкретные механизмы разграничения полномочий, остались фактически недействующими. Следующий этап совершенствования правового регулирования разграничения полномочий предполагает необходимость внести в него ряд существенных изменений и дополнений.

Таким образом, оба указанных закона нуждаются в изменениях и дополнениях. Представленный проект объединяет в один закон Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" со значительным, можно сказать, кардинальным изменением положений последнего и с добавлением новых положений, касающихся финансовой основы организации и функционирования государственной власти субъекта Российской Федерации. Конституционных препятствий для такого решения нет. Принятие федерального закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации предусмотрено пунктом 3 части 2 статьи 72 и частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации. Но из этих конституционных положений не следует, что это обязательно специальный закон непосредственно по этому предмету - организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации (их системы). Из указанных норм следует только то, что организация этих органов в части общих принципов регулируется федеральным законом. Соответственно, нет никаких препятствий для включения соответствующих норм в более широкий по содержанию федеральный закон, комплексно регулирующий статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Причем Конституция Российской Федерации, не устанавливая специальных требований к принятию федеральных законов по предметам совместного ведения, даже не исключает объединения в один закон норм по предметам совместного ведения и по предметам исключительного ведения Российской Федерации.

Что касается целесообразности такого объединения, то определенные аргументы в его пользу также имеются: оно позволит обеспечить единство терминологии и сделать в законе корреспондирующие отсылки между составными частями.

Сами изменения и дополнения содержательно складываются из следующих элементов.

Предлагается решить некоторые вопросы иерархии правовых актов. Например, предусматривается, что федеральный нормативный правовой акт, принятый на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, имеет большую юридическую силу, чем законы субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения. Здесь необходимо обратить внимание на оговорку о принятии "на основании и во исполнении Конституции и федеральных законов". Правовая логика следующая: в случае противоречия таким федеральным актам законы субъектов Российской Федерации тем самым противоречат федеральным законам, отнесшим регулирование тех или иных вопросов к компетенции Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федерального ведомства. То есть вопрос о неконституционности соответствующих норм не возникает.

Рекомендуется добавить главу "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Фактически она призвана заменить действующий Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

Основное нововведение - предусматриваются три типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Первый тип - полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации. В данной главе дается "базовый" перечень таких полномочий, которые необходимо осуществлять на всей территории страны. Субъекты Российской Федерации обязаны осуществлять полномочия, указанные в перечне: включение их в перечень означает, что за предоставление соответствующих услуг населению отвечают органы государственной власти субъекта Российской Федерации. То есть полномочия, содержащиеся в перечне, - не право, а обязанность субъектов Российской Федерации.

Но есть определенные гарантии интересов субъектов Российской Федерации. Предусматривается, что по этим вопросам могут приниматься федеральные законы, определяющие только общие принципы правового регулирования. Не допускается включение в эти законы положений, которыми определяются объем и, как правило (за четко указанными исключениями), порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации, необходимых для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий. Субъектам Российской Федерации передаются не только соответствующие исполнительно-распорядительные полномочия, но и связанные с ними регулятивные. И они могут проявить творческий, экономный подход к осуществлению большинства этих функций.

Важно и то, что юридической ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за неисполнение соответствующих полномочий закон не предусматривает. Предполагается, что ответственность будет прежде всего политической - если органы государственной власти субъектов Российской Федерации не решат проблемы, народ их не изберет на следующий срок. Хотя, конечно, если бездействие повлечет последствия, соответствующие уголовно-правовому составу халатности, то, соответственно, может наступить уголовная ответственность.

Субъекты Российской Федерации вправе принимать к своему решению другие вопросы, если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения. Естественно, они же и финансируют осуществление этих полномочий. То есть никоим образом не ограничиваются полномочия субъектов и по предметам совместного ведения.

Второй тип полномочий - полномочия по предметам совместного ведения, возлагаемые на органы власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. Порядок и объем осуществления этих полномочий детально регулируются Российской Федерацией. Такие законы должны, в частности, четко определять критерии исчисления субвенций. При этом прямо указано, что федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающие предоставление субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление указанных полномочий, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год предусмотрено предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации указанных субвенций. То есть, фактически, если нет федерального финансирования - нет соответствующей обязанности субъекта Российской Федерации.

Федеральное финансирование влечет за собой право федеральных органов исполнительной власти контролировать осуществление расходов. В законе сказано, что в этом случае федеральные органы исполнительной власти вправе издавать обязательные для исполнения акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Третий тип полномочий - полномочия, которые не требуют расходов, кроме текущих расходов на организационную деятельность. Из системной связи положений закона следует, что в этом случае федеральные органы также вправе осуществлять достаточно подробное нормативно-правовое регулирование порядка и объема осуществления полномочий. Конечно, могут быть опасения, что под видом таких полномочий на субъекты Российской Федерации может быть возложены полномочия, реально являющиеся расходными. Однако при подготовке соответствующих формулировок текста законопроекта тщательно анализировались любые возможности "обхода" нормы об обязательности федерального финансирования расходных полномочий и принимались меры по недопущению такого "обхода". В результате в тексте появилась норма, согласно которой предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации может не предусматриваться только в случаях, "если установленные указанными актами полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов государственной власти субъектов Российской Федерации, бюджетных учреждений и предприятий, дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных служащих субъектов Российской Федерации и работников государственных бюджетных учреждений". Эта правовая конструкция содержит гарантии от возложения на органы государственной власти субъектов Российской Федерации нефинансируемых федеральных мандатов.