Правотворческий процесс в субъектах Российской Федерации

Заключение соглашений нормативного характера все шире используется в настоящее время во взаимоотношениях между общественными объединениями и государственными структурами. Так, Законом Российской Федерации «О коллективных договорах и соглашениях» работникам предприятий, учреждений, организаций предоставлено право заключать коллективные договоры с работодателями, которое они осуществляют через профсоюзы или иные уполномоченные ими представительные органы. Коллективным договором предусматривается регулирование вопросов, касающихся трудовых, социально-экономических, профессиональных отношений, складывающихся в сфере труда непосредственно — предприятия, учреждения, организации.

В научной литературе некоторыми учеными отстаивается мнение об имеющем место правотворчестве высших судебных органов государства.16 Характер нормативности признается, как правило, за постановлениями пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, принимаемых в порядке разъяснения действующего законодательства, а также за решениями Конституционного Суда по делам о толковании Конституции. В качестве аргумента делается ссылка на то, что в этих случаях не просто разъясняется смысл закона, а на основе практики его применения вырабатываются конкретизирующие закон новые правовые положения, которые призваны устранять пробелы в законодательстве.

Сторонники противоположного взгляда, выступающие против возможности осуществления судами правотворческой деятельности, обосновывают свою позицию следующим образом. Разъяснение суда с их точки зрения не содержит и не должно содержать самостоятельные правовые нормы. Оно лишь устанавливает действительный смысл разъясняемого закона, уточняет и объясняет те его положения, которые вызывают сомнения и неясности в процессе применения. Если на основе обобщения судебной практики суд приходит к выводу о необходимости дополнить закон, создать новые нормы права, то он не может сам восполнить обнаруженный пробел в законодательстве, а должен в данном случае выступить с соответствующей законодательной инициативой, чтобы восполнение пробела было произведено в установленном порядке актом правотворчества.

Итак, в зависимости от круга субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, выделяют следующие ее виды: парламентская, правительственная (или главы государства), народная и специальная. В практике российской действительности применяются все известные международному сообществу методы, в том числе и народной инициативы (право на референдум).

В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как:

1. непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
2. правотворчество государственных органов (например, парламента, правительства);
3. правотворчество отдельных должностных лиц (например, президента, министра);
4. правотворчество органов местного самоуправления;
5. локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации);
6. правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов).17

Итак, правотворчество представляет собой разновидность государственной деятельности. В отличие от других форм деятельности государства — оперативного управления, правосудия, надзора и контроля, осуществление которых производится на основе действующего в обществе права, — правотворчество непосредственно направлено на создание этого права. Основное его назначение состоит в выработке правовых норм и их дальнейшем совершенствовании (изменении, дополнении, объединении). Результат правотворческой деятельности может также выразиться в отмене (признании утратившими силу) правовых норм.

Характерным для правотворчества является то, что оно всегда нацелено на образование единой внутренне согласованной системы норм права. В роли нормативных регуляторов общественных отношений нормы права призваны оказывать влияние на эволюцию этих отношений и их гармонизацию в интересах человека. Всякое цивилизованное общество стремится, поэтому к изданию таких правовых решений, которые бы в первую очередь обеспечивали реальное действие прав и свобод граждан, нейтрализовали негативные факторы общественной жизни и усиливали действие факторов позитивных, способствовали прогрессивному развитию общества в целом. От уровня разработанности системы права, эффективности ее функционирования во многом зависит степень демократичности, цивилизованности самого государства.

Подчеркивая еще раз важность правотворчества, следует привести высказывание Б.В. Дрейшева о том, что «система правотворческих отношений — это, образно говоря, «кровеносная система» правовой надстройки, подающая необходимое питание в каждую ее функционирующую клетку»18.

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Нормативное регулирование правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации

Субъекты Российской Федерации — государственно-правовые образования (общности), образующие в совокупности Российскую Федерацию19. Конституция Российской Федерации устанавливает шесть видов субъектов Федерации — республика в составе Российской Федерации, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.

Нормативное регулирование правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации имеет два уровня — федеральный и региональный.

Федеральную основу правотворчества субъектов Российской Федерации составляет Конституция РФ и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Конституция РФ закрепляет принцип верховенства Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4), принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5), общие принципы правотворчества (ст. 15), систему законодательства Российской Федерации (ст. 76), предметы ведения и полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 71,72).

Конституция РФ в соответствии ч. 4 ст. 76 представляет субъектам Федерации право вне пределов ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и сборов субъектов РФ.

Статья 71 Конституции РФ определяет предметы ведения Российской Федерации: а) принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; б) решение вопросов, затрагивающих федеративное устройство, состав, территорию и целостность РФ; утверждение образования новых субъектов РФ; в) регулирование прав и свобод человека и гражданина, гражданство РФ; защита прав национальных меньшинств; г) установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ; д) управление федеральной собственностью; е) установление основ федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития в РФ; ж) финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; з) федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика; федеральный транспорт ,пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; к) внешняя политика и международные отношения РФ; л) внешнеэкономические отношения РФ; м) безопасность и оборон; н) защита государственных границ; о) судоустройство; прокуратура; уголовное, гражданское законодательство; амнистия; п) федеральное коллизионное право.20

Для четкого и эффективного разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации по предметам совместного ведения в законодательстве должны быть установлены общие критерии такого разграничения. В юридической литературе отмечается отсутствие единых критериев разграничения. В Конституции РФ используются такие разнообразные критерии разграни

чения полномочий, как отрасли законодательства, функции органов государственной власти, объекты ведения, полномочия.

Статья 72 Конституции РФ, определяющая перечень предметов совместного ведения, использует самые разнообразные формулировки.21Так, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся: а) обеспечение соответствия конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека и гражданина; охрана прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка; общественной безопасности; в) изменение границ субъектов РФ; г) вопросы владения, пользования и распоряжения землей и недрами, другими природными ресурсами; д) разграничение государственной собственности; е) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; ж) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; з) защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальное обеспечение; и) проведение мер борьбы с катастрофами, стихийными бедствиями, ликвидация их последствий; к) установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; л) административное, трудовое, семейное, жилищное законодательство; земельное, водное, лесное законодательство; м) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат; н) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; о) установление общих принципов организации местного самоуправления; и) координация международных и внешнеэкономических связей республик, краев, областей, автономных округов; выполнение международных договоров РФ.22

Такие формулировки затрудняют их толкование, вносят неопределенность в разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Как правильно указывает И.А. Умнова, «столь существенное разнообразие видов правовых категорий, относимых к предмету ведения, с трудом поддается логическому объяснению»23.

Основным федеральным законом, регулирующим вопросы разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Приходится констатировать отсутствие достаточных критериев разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов и в данном Законе. Статья 26.1 указанного Закона лишь указывает, какими нормативными правовыми актами определяются полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации. Пункт 2 ст. 26.3 данного Закона перечисляет конкретные полномочия, которые осуществляются субъектами Федерации за счет средств своих бюджетов. Пункт 4 данной статьи указывает, что по перечисленным в пункте 2 предметам ведения могут приниматься федеральные законы. При этом не решается главный вопрос: как будут разграничиваться полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации, если по одним и тем же предметам совместного ведения могут издаваться как федеральные законы, так и законы субъектов Федерации?

Отсутствие подобных критериев приводит к тому, что в вопросе об объеме своих полномочий по предмету совместного ведения субъекту Федерации остается ждать федерального законодателя, поскольку последний определяет в федеральном законе свои полномочия и тем самым решает, что остается субъекту Федерации. Однако согласно пункту 5 ст. 26.3 до принятия федерального закона субъект Федерации может самостоятельно установить свои полномочия по предмету совместного ведения, осуществляемые за счет средств самого субъекта Федерации. Сферы общественных отношений, по которым субъект Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, можно установить только из содержания федеральных законов по предметам совместного ведения24.

В связи с этим следует согласиться с И.А. Умновой в том, что пределы правового регулирования целесообразно определить в федеральном законе, издаваемом по предмету совместного ведения. Важно четко обозначить в нем границы правотворчества органов власти Российской Федерации и субъектов Федерации.

Делая ставку на опережающее правовое регулирование, субъекты Федерации создали многоотраслевое и разноуровневое законодательство. В большинстве субъектов Федерации отрасли формировались на основе региональных «обыкновенных» законов и принятых в их развитие подзаконных актов. Весьма характерно, что преобладающее большинство законов субъектов Федерации издается в сфере совместного с Российской Федерацией ведения. Наряду с конституционным, административным, бюджетным законодательством активно развивается налоговое, муниципальное, экологическое, но в меньшей степени — жилищное законодательство.

Практика «опережающего» правотворчества субъектов Федерации имеет как сторонников, так и критиков. Весьма примечательно, что она получила нормативное оформление в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно части 2 ст. 12 «до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом».