Понятие и измерения эффективности гсударственного управления

Таким образом, можно прийти к выводу о том, что одной из существенных причин неэффективности государственного управления является отсутствие включенности большой массы людей в экономическую, политическую, социальную деятельность, что проецируется на всю социальную действительность.

ГЛАВА 2. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

2.1. Основные критерии  эффективности государственного 

управления

Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широком смысле оно  может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения. Элементом системы социального управления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.

Социальное управление имеет и специальный смысл. В  этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.).

Определив понятие  “эффективность государственного управления”, необходимо перейти к выяснению  основного вопроса – о критериях  эффективности. В нем – суть проблемы [8].

Понятие “критерий  эффективности” государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых  оценивается эффективность системы  управления в целом, а также отдельных  управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин “оценка”. Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта.

Оценка эффективности  государственного управления необходима как для государственных органов власти, так и для общества. Обществу она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов. А руководителям и государственным служащим нужна для самоконтроля, для усовершенствования управленческого процесса. Проблема оценки эффективности – это проблема анализа управленческой деятельности и принимаемых решений.

Оценка как  ядро понятия “критерий эффективности” – термин, производный от понятия  “ценность”. Последний указывает на общественное значение тех или иных явлений (социальных и природных). Объектами оценки выступают разнообразные результаты управленческой деятельности: жизненные средства, виды общественных отношений, процессы, конкретные акты деятельности и пр. Они именуются “предметными ценностями”. Объекты оцениваются, т.е. определяется их общественное значение, в соответствии с идеалами, принципами, целями, концепциями, нормами и т.д. Данные явления относятся к числу “субъективных ценностей”. Их следует отличать от “предметных ценностей” (объектов оценивания) [5].

Каждой политической системе присуща своя система  и иерархия ценностей, объективно обусловленные  основами бытия государства и  интересами общества. Система ценностей  есть плод коллективного исторического  творчества данного сообщества людей, отражающая результат взаимодействия политического сообщества со средой, а также социальных взаимоотношений между его членами. Система ценностей конкретного политического союза (государства) не охватывает все их многообразие, существующее в социальном мире (например, моральных, эстетических, научных, да и политических). Она слагается из тех, наиболее значащих для существования и функционирования политического союза ценностей, которые зафиксированы в конституционных основах государственного строя, в идеологии, политических принципах и целях государства, воплощаются в политической стратегии, а также в принципах, концепциях и целях деятельности управляющего субъекта.

Базовые ценности современного Российского государства  – это политическая демократия (народовластие), суверенитет государства, его целостность и безопасность, правовой закон, политические и социальные права и свободы человека, свободный труд, основанный на многообразии собственности на средства производства, плюрализм и др. Известно, что миллионами россиян признаются многие другие, традиционные ценности. К примеру, социальная справедливость, соборность (коллективизм), православные ценности.

Все они заложены в критериях определения эффективности  главных направлений деятельности государства, принимаемых правящим субъектом решений. Формулируемые правящими элитами и политическими лидерами, проверенные историческим опытом и закрепленные правом базовые ценности обретают общезначимый, объективный характер по отношению к членам общества и к управляющим субъектам. Чем меньше разрыв между официально провозглашенными ценностями и действующими правилами “игры” управляющих, тем реальней эффективность управления [2].

В основе критериев  эффективности – принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления; их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс. Какой бы из рассмотренных ранее принципов управления мы ни взяли, будь то принцип экономии энтропии или ограниченной рациональности, единства централизации и децентрализации власти и управления, демократизма и легитимности решений, каждый может выступать критериальным признаком оценивания эффективности.

Критерии эффективности  государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта – политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-этнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует.

2.2. Анализ эффективности  государственного  управления

Данные по операциям  сектора государственного управления распространяются в миллионах рублей и охватывают операции республиканского и местных бюджетов (включая операции государственных целевых бюджетных фондов и Фонда социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь (ФСЗН)). Средства внебюджетных фондов, а также средства от внебюджетной деятельности бюджетных организаций в состав операций сектора государственного управления не включаются [4].

Сектор государственного управления состоит из двух уровней  управления: центральное правительство (республиканские органы управления и ФСЗН) и органы местного управления.

К местным бюджетам относятся бюджеты областей и  города Минска, городов областного подчинения, районов, городов районного  подчинения, поселков городского типа и сельских Советов.

Данные распространяются по доходам, расходам, балансу консолидированного бюджета (дефицит, профицит) и финансированию дефицита бюджета за счет внешних и внутренних источников, с разбивкой на банковское и небанковское финансирование.

Информация об операциях сектора государственного управления содержится в отчетных данных по исполнению бюджета, составляемых Министерством финансов Республики Беларусь (далее – Министерство финансов).

Доходы, расходы  и источники финансирования консолидированного бюджета отражаются на кассовой основе.

Данные представляются на консолидированной основе с исключением  взаимных операций между бюджетами  различных уровней (республиканским  и местными бюджетами) и государственными целевыми бюджетными фондами (республиканскими и местными).

Финансовый (бюджетный) год соответствует календарному году. Отчетный период включает финансовый (бюджетный) год и льготный период после его окончания, составляющий один месяц, в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в период исполнения бюджета за прошедший финансовый (бюджетный) год [3].

Всемирный банк проанализировал эффективность  управления государством в 212 странах  мира. С 1996 по 2006 год она существенно  выросла в Кении, Руанде, Алжире и  Таджикистане, упала – в Беларуси, Боливии и Кот-д`Ивуаре. В России, следует из доклада банка, прогресса не было – она по-прежнему соседствует с африканскими странами и такими одиозными режимами, как Венесуэла и Иран.

Основной вывод  опубликованного вчера Всемирным  банком доклада "Качество управления имеет значение: показатели эффективности госуправления в мире за 1996-2006 годы" – в среднем качество госуправления за последнее десятилетие почти не изменилось. О России говорится как о стране, где качество госуправления за последние десять лет фактически не изменилось. Впрочем, оно осталось неизменным и в Италии, во Вьетнаме, в Бразилии, Индии и Китае.

Качество госуправления  ухудшалось в Непале, Беларуси, Боливии, Кот-д`Ивуаре. Среди 212 стран, данные по которым приводятся в докладе, существенного  прогресса добились Кения, Руанда, Индонезия, Алжир и Таджикистан. "Внушает надежду то, что значительное количество африканских стран демонстрирует значительные перемены. Улучшение госуправления имеет первостепенное значение для повышения эффективности помощи и устойчивого развития", – говорит один из авторов доклада Даниэль Кауфманн. Он утверждает, что суммарный объем взяток в мире оценивается в трлн., а коррупция особенно тяжела именно для жителей беднейших стран [14].

Показатели эффективности  госуправления получены на основе статистического и эконометрического анализа данных 33 источников, включая "мнения десятков тысяч респондентов", статистические исследования неправительственных организаций и госстатистику. В докладе утверждается, что математическая точность оценок показателей составляет порядка 90%.

Методология Всемирного банка включает шесть показателей, характеризующих госуправление: учет мнения населения и подотчетность  госорганов, политическая стабильность и отсутствие насилия, эффективность  работы властей, качество законодательства, верховенство закона и борьба с коррупцией.

Россия не достигла заметного прогресса ни по одному из них. Многим развивающимся странам  это тем не менее удалось –  прогресса в учете мнения населения  и подотчетности госорганов достигли, например, Индонезия, Кения, Нигер и Сербия. Более политически стабильными стали Алжир, Ангола, Ливия и Руанда. Эффективность правительства улучшилась в Афганистане, Гонконге, Алжире и даже в Северной Корее. Улучшилось качество законодательства в Армении, Конго, Словакии и Таджикистане, а принцип верховенства закона стал преобладать в Алжире, Ливии, Сербии и том же Таджикистане. Большего контроля над коррупцией добились в Сербии и Танзании.

В исследовании математически доказывается взаимосвязь  между качеством госуправления и коррупцией. Например, в США, Канаде, Португалии, Венгрии и Коста-Рике, где высоко качество госуправления, почти нет коррупции, а чиновники подотчетны обществу. В России же наряду с Египтом, Пакистаном, Ираном и Венесуэлой низкое качество госуправления сопровождается высоким уровнем коррупции и низкой подотчетностью власти. По показателю "учет мнения населения и подотчетность госорганов" лидирует Финляндия, а Россия находится рядом с Зимбабве. Подобное положение Россия занимает и по показателям эффективности государства и верховенства закона, деля места в рейтинге с Ганой и Венесуэлой.

"Сопоставлять  по качеству госуправления Китай,  Россию и Зимбабве, на мой взгляд, смешно. В Африке оно улучшилось  с нуля, а в России не ухудшилось, и слава богу! – комментирует результаты доклада ректор Российской академии госуправления при правительстве РФ Владимир Мау.– Общество в том же Китае закрытое, и показатели там, соответственно, будут лучше" [17].

2.3. Пути повышения  эффективности государственного  управления

Государственная кадровая политика представляет собой  деятельность республиканских и  местных органов управления по созданию целостной системы формирования и эффективного использования трудовых ресурсов, развития кадрового потенциала органов государственного управления и самоуправления, различных отраслей экономики и сфер деятельности, ориентированного на эффективное решение актуальных экономических, социальных и политических задач.