Особенности российского федерализма

18

• федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
• внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
• внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
• оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
• определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
• судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
• метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет;
• государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
• федеральная государственная служба.

      К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относятся:

19

• обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
• защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• разграничение государственной собственности;
• природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории в культуры;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
• координация вопросов здравоохранения; зашита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
• установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
• кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
• зашита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

20

• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
• координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

      Все приведенные выше положения Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъектами РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. Кроме вышеуказанных разграничений предметов ведения, во всем остальном субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

      Таким образом, в современной Конституции  РФ существует мягкий характер разграничения предметов ведения и властных полномочий Федерации и ее субъектов. Так, согласно ст. 78 Конституции, те и другие органы власти «по согласованию» между собой могут передавать друг другу «осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

      Несомненно, отмеченная «мягкость» разграничения  предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, а также предоставленная Конституцией возможность взаимной передачи части полномочий — свидетельство компромиссности этих положений, что во многом обусловлено переходным периодом в развитии российского государства. Процесс формирования российского федерализма все ещё не завершен, и это нашло свое отражение в Основном законе страны.

      Такое положение, к сожалению, способно порождать  конституционные конфликты, что расшатывает российскую государственность. Вспомнить, к примеру, о конфликте, возникшем в 1990-х гг. между Российской

      21

Федерацией  и Татарстаном, объявившим себя суверенным государством, «субъектом международного права». Этот конфликт был в определенной мере разрешен договором о разграничении предметов ведения и полномочий, в результате статус Татарстана был приближен к статусу субъекта конфедерации.

      К сожалению, до сих пор не решен  окончательно вопрос о структуре и уровнях государственного управления в Российской Федерации. На практике сегодня действуют три уровня государственного управления — федеральный, региональный (субъекты Федерации) и районный, но районный уровень не является легитимным, поскольку законодательно не закреплен. Он сохранился по традиции примерно в 40 субъектах Федерации. Однако обширные российские территории требуют сохранения и законодательного закрепления трехуровневого государственного управления. Эта точка зрения разделяется многими российскими учеными-государствоведами⁵.

      Местный уровень управления, согласно Конституции, не является государственным, а представляет собой политическую местную власть, местное самоуправление.

      Все это позволяет представить современную  политическую властную вертикаль в РФ как четырехуровневую: федеральная (центральная власть), региональная (субъекты Федерации), районная и местное самоуправление. 
 
 
 
 
 
 

22

     4. Перспективы российского федерализма 

      В силу объективных причин процесс  формирования подлинного федерализма  в России займет, очевидно, продолжительный  исторический период, в течение которого будут созданы все необходимые  условия для его построения. Суть данных условий заключается, на мой взгляд, в создании эффективного рыночного хозяйства и сильных демократически-правовых институтов государства; в формировании гражданского общества и новой политической культуры; в обретении российским народом и государственной власти новой идентичности России. Этот исторический период можно разделить на задачи как ближайших лет, так и на длительную перспективу.

      Если  говорить о задачах формирования подлинного российского федерализма  на историческую перспективу, то они, как  мне представляется, заключаются  в преодолении стереотипов наследия "социалистического федерализма". Первый из них заключается в отношении к человеку как к "винтику" государственной машины. Данные стереотипы состоят, кроме того, в понимании федерации как вторичной, производной от ее субъектов структуры. Другой стереотип заключается в договорной природе федерализма. Третий - в убеждении необходимости асимметричной федерации. Важнейшим стереотипом советского опыта федерализма является этнонационализм, порождающий этнизацию государственности и огосударствление этничности. Наконец, стереотипом старой федеративной системы до сих пор остаются 83 субъекта федерации, которые не только разнотипны, но и неодинаковы по своему экономическому, социальному, демографическому потенциалу.

      Таким образом, движение к подлинному федерализму в России, состоящему в преодолении старых, отживающих стереотипов ушедшей эпохи, заключается в создании принципиально новых федеративных отношений, в отношении к человеку как к свободной личности, интересы

      23

развития  которой должны лежать в основе всякой государственной деятельности. Это движение должно осуществляться свободными индивидуумами, поставившими себе цели единения. Волеизъявление формирующих гражданскую нацию индивидов, а не "торг" между федеральной властью и властью регионов - вот новое понимание сути федерализма.

      У проблемы есть и другая сторона: утрата властью идентичности России. Разрушение связи времени, преемственности  и эволюционности в государственном  строительстве нашего Отечества  в бурные революционные годы, породили историческое беспамятство и нигилизм центральной и региональной власти. Возникла порочная теория, которая гласит, что Россия была учреждена республиками, которые добровольно вошли в ее состав. Так был рожден миф - стереотип о производном характере федерации. Представление это настолько глубоко укоренилось в общественном сознании, что до сих пор проблемы государственного развития современной России рождаются именно этим стереотипом "социалистического федерализма". Безусловно, преодоление данного противоречия в становлении нового российского федерализма возможно только с обретением властью и обществом идентичности России.

      Следовательно, представление о том, что два  властных уровня в федерации могут  договариваться и договориться между  собой о распределении полномочий представляет собой утопию. Источник этого разделения не в них самих, а в гражданском обществе, состоящем из готовых к самоуправлению индивидов. Итак, федерализм, по мнению В.Б.Пастухова, не предполагает вообще никакого договорного процесса между властными структурами, тем более исполнительными, которые по сути дела "нанимают" себе общество. Полномочия властных структур заданы властями в федеративном государстве "третьей стороной" - индивидами гражданского общества. Поэтому эти полномочия не являются

      24

собственностью  властей и они не могут ими распоряжаться. Таким образом, власть федерализма и федерализм власти - это способность к самоуправлению свободных личностей гражданского общества. Насколько быстро мы овладеем принципиально новым пониманием сущности федерализма, настолько энергичнее мы будем двигаться к подлинной Российской Федерации.

      На  этом пути сложнейшим барьером является другой стереотип теории и практики "социалистического федерализма" - этнонационализм. Преодоление этнонационализма состоит в разгосударствлении этничности и деэтнизации государства, в прекращении порочной политики деления людей на "коренных" и "некоренных".

      Существенный  прорыв в преодолении этнонационализма заложен в новой Конституции  страны, провозгласившей "самоопределение Российской Федерации от имени всего многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве; точно так же источником власти в республиках, краях и областях является все их население независимо от национальности"⁶, - отмечалось в Послании Президента России Федеральному Собранию в феврале 1994 года. Важно подчеркнуть, что впервые в истории советской и постсоветской России лидером страны было четко заявлено, что "недопустимо разделение жителей на представителей так называемых "коренных" и "некоренных" национальностей. Равенство прав обусловливает необходимость принятия согласованных решений, учитывающих интересы различных национальных групп"⁷.

      Одной из важных проблем преодоления стереотипов "социалистического федерализма" является совершенствование государственного устройства России. Этот процесс, очевидно, не преследует

      25

цели "губернизации" республик или, наоборот, "республиканизации" краев и областей, но он объективно диктуется экономическими, социальными, демографическими, культурно-историческими, географическими и геополитическими факторами. Надо прямо сказать: не может быть будущего у федерации, состоящей из 83 разнотипных субъектов. В ближайшей перспективе, на мой взгляд, возникнет необходимость нового территориального деления, построенного с учетом комплекса факторов экономического, социального, природно-климатического, демографического, исторического и геополитического характера, обеспечивающих эффективное развитие территорий и высокий уровень жизни населения.

      Таким образом, проблемы государственного развития России заключаются в эволюционных демократических преобразованиях, в ходе которых должны быть достигнуты следующие цели:

• защита прав и свобод человека;
• создание стабильных рыночных механизмов функционирования экономики;
• сильная государственная власть, формирование и развитие правовых институтов государства, подконтрольных обществу;
• формирование институтов гражданского общества;
• развитие широкого местного самоуправления;
• повсеместное развитие культурно-национальной автономии;
• обретение обществом и властью самоидентичности российской цивилизации.