Органы местного самоуправления

Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации относится к предмету ведения самого субъекта. Являясь способом организации государственной власти субъекта, административно-территориальное деление согласно ч.1 ст.77 Конституции отнесено к ведению субъектов Российской Федерации и осуществляется в соответствии с устанавливаемыми федеральным законом общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Кроме того, данный вопрос находится вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, за рамками которых субъекты Российской Федерации согласно ст.73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти.

В соответствии с ч.2 ст.3 Конституции РФ власть в Российской Федерации осуществляется народом через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Следовательно, административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой - как способ организации местного самоуправления.

Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации может быть различным с точки зрения статуса образуемых при этом органов государственной власти. Наибольшее распространение на сегодняшний день получила организация в административно-территориальных единицах подразделений высших органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В то же время, если иное не предусмотрено принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, в административно-территориальных единицах субъекта Российской Федерации могут создаваться самостоятельные территориальные органы государственной власти. Но и в этом случае они будут выступать в качестве органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а не органов соответствующих административно-территориальных единиц, как ошибочно указано в п.4 названного постановления Конституционного Суда РФ, поскольку согласно ч.2 ст.11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Кроме того, как следует из ст.5 Конституции РФ и ст.124 ГК РФ, субъектами права являются только субъекты Федерации, но не их административно-территориальные единицы Кисленко А. А. Закон, противоречащий Конституции. // Проблемы местного самоуправления № 4, 2003. С. 33..

В общем случае административно-территориальное деление субъекта РФ как механизм организации государственной власти и административно-территориальное деление как способ организации местного самоуправления могут не совпадать, поскольку преследуют различные цели. Исходя из этого, можно выделить четыре логически возможных варианта административно-территориального деления для целей организации государственной власти и для целей организации местного самоуправления:

1) административно-территориальные  единицы для целей организации  государственной власти крупнее  административно-территориальных единиц  для целей организации местного  самоуправления (муниципальных образований);

2) границы  административно-территориальных единиц  для целей организации государственной  власти и муниципальных образований  совпадают;

3) муниципальные  образования крупнее административно-территориальных  единиц для целей организации  государственной власти;

4) административно-территориальные  единицы для целей организации  государственной власти и муниципальные  образования по масштабам территории  равны, но их границы не совпадают.

Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации в соответствии с четвертым вариантом теоретически возможно, но на практике не применяется, поскольку организационно неэффективно. Третий вариант административно-территориального деления применяется только на территориях крупных муниципальных образований - городов, состоящих из районов, в которых созданы подразделения некоторых органов государственной власти, например, отделы внутренних дел и налоговые инспекции. На практике наиболее широко распространены первый и второй варианты административно-территориального деления. В этой связи рассмотрим их более подробно.

Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации, предусмотренное первым вариантом, существует чаще всего в форме трехуровневой системы организации власти: высшие законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации; представительные и исполнительные органы государственной власти на уровне крупных районов и городов субъекта РФ; органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях, микрорайонах городов.

Наряду с преимуществами такого административно-территориального деления, связанными с соответствием трехуровневой системы власти масштабам субъектов Российской Федерации, ему присущи и недостатки, обусловленные невозможностью эффективного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. В соответствии со cт.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ведении муниципальных образований находятся все вопросы местного значения. Решение вопросов местн ого значения, указанных в данной статье, экономически наиболее эффективно на уровне района и города значения субъекта Российской Федерации, а некоторые из них (например, организация муниципальных учреждений образования и здравоохранения, муниципальной пожарной службы, муниципальных органов охраны общественного порядка, предприятий энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований) в принципе (организационно) не могут быть решены на уровне ниже районного (городского). Таким образом, создание муниципальных образований на уровне сельсоветов, городских и сельских внутрирайонных поселений не обеспечит решения вопросов местного значения, определенных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", то есть фактически нарушит установленные ст.12, 130-133 Конституции РФ гарантии местного самоуправления.

Необходимо отметить, что разрешение рассматриваемой проблемы путем передачи полномочий органов местного самоуправления районным органам государственной власти вступает в противоречие с действующим законодательством, поскольку согласно ст.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решение вопросов местного значения осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления, а в соответствии с п.5 ст.14 этого федерального закона осуществление функций местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Исключений из этих норм, в отличие от норм о праве наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, законом не установлено. Невозможность осуществления функций местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами подтверждена также выводами, содержащимися в п.6 постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года.

Таким образом, наиболее целесообразным является применение второго варианта административно-территориального деления, предусматривающего создание муниципальных образований на уровне районов и городов значения субъекта РФ. Принимая во внимание организационную и экономическую неэффективность создания на одном и том же территориальном уровне как представительных и исполнительных органов государственной власти, так и представительных и осуществляющих исполнительные функции органов местного самоуправления, образование на уровне районов и городов значения субъекта РФ территориальных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этом случае нецелесообразно.

Следует подчеркнуть, что при наличии муниципальных образований на уровне района и города значения субъекта РФ сохраняется возможность создания внутрирайонных (внутригородских) муниципальных образований. В этой связи необходимо указать еще на один неточный вывод, содержащийся в том же постановлении Конституционного Суда РФ, предполагающий, что обязательное наделение районов и городов, указанных в конституции (уставе) субъекта РФ в качестве первичных административно-территориальных единиц субъекта, правами муниципального образования означает, что городские и сельские поселения, входящие в состав района или города, не могут быть муниципальными образованиями, а становятся лишь подразделениями данного муниципального образования (п.5 постановления). Однако этот вывод противоречит положениям ст.131 Конституции РФ о праве населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления и ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допускающей создание одних муниципальных образований в границах территории других муниципальных образований.

В то же время создание муниципальных образований на внутрирайонном (внутригородском) уровне, хотя и соответствует закону, но с точки зрения эффективности представляется нецелесообразным. Исключение из этого правила составляют административные единицы, создаваемые в границах крупных городских и сельских поселений. Как видится, усложнение структуры органов местного самоуправления и увеличение затрат на их содержание не повлекут за собой рост эффективности осуществления местного самоуправления, а, напротив, способны спровоцировать споры о разграничении полномочий, объектов муниципальной собственности и средств местного бюджета Зотов В.Б. Местное самоуправление и муниципальное управление. М., 2005. С. 33..

Таким образом, анализируя соотношение административно-территориального деления субъекта РФ и территориальной организации местного самоуправления, можно сделать следующие выводы:

1. Некорректны  попытки определить территориальный  уровень, на котором государственная  власть сменяется местным самоуправлением, поскольку на всей территории  Российской Федерации должны  одновременно осуществляться как  государственная власть (Российской  Федерацией и соответствующим  субъектом РФ), так и местное  самоуправление.

2. Более конструктивным  видится подход, направленный на  определение минимального территориального  уровня, на котором целесообразно  образовывать представительные  и исполнительные органы государственной  власти, и максимального территориального  уровня, на котором целесообразно  образовывать органы местного  самоуправления.

3. Критерием  для установления минимального  территориального уровня, на котором  необходимо создание органов  государственной власти субъекта  Российской Федерации и органов  местного самоуправления, не может  служить масштаб соответствующих  территорий. Не является таким  критерием и степень приближения  органов местного самоуправления  к населению, как это предлагается  в п.5 постановления Конституционного  Суда РФ от 24 января 1997 года, иначе  муниципальные образования следовало  бы создавать на основе нынешних  домовых и уличных комитетов. Таким критерием может являться  только эффективность решения  органами государственной власти  и органами местного самоуправления  на соответствующем уровне вопросов  государственного или местного  значения.

4. Экономически  эффективно и организационно  оправданно создание представительных  и исполнительных органов государственной  власти субъекта РФ только  на уровне субъекта в целом, а представительных и осуществляющих  исполнительные функции органов  местного самоуправления - на уровне  районов и городов значения  субъекта РФ.  Однако общее разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по территориальным уровням "субъект Российской Федерации - район (город)" не означает, что оно оптимально для всех предметов ведения субъекта РФ и муниципальных образований. Учитывая, что оптимальный с точки зрения эффективности уровень территориального разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления меняется в зависимости от предмета ведения, некоторые вопросы, относящиеся к ведению органов государственной власти субъекта РФ, целесообразно решать на районном и городском уровне. В этом случае следует создавать на указанном уровне подразделения органов государственной власти субъекта РФ, к компетенции которых относится решение соответствующих вопросов, или наделять органы местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.

5. Не противоречит  законодательству, но, как правило, нецелесообразно создание внутрирайонных  и внутригородских муниципальных  образований, за исключением образуемых  в границах крупных городских  и сельских поселений.

6. Межмуниципальное сотрудничество

Вопросы местного значения, решаемые муниципальными образованиями, часто требуют совместной координации усилий. Для этого муниципальные образования могут создавать организации межмуниципального сотрудничества. Закон предусматривает обязательность создания в каждом субъекте РФ совета муниципальных образований субъекта РФ. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям.

Объединения муниципальных образований в форме ассоциаций существуют и в настоящее время. В качестве примера можно привести Ассоциацию городов Ленинградской области, Ассоциацию городов Владимирской области, Муниципальный союз городов Тюменской области и т.д.

Муниципальные образования и советы муниципальных образований могут образовывать и единое общероссийское объединение муниципальных образований.

В настоящее время в Российской Федерации существует несколько союзов муниципальных образований: Союз российских городов, Российский союз местных властей, Союз малых городов России и др.

Закон допускает создание и иных объединения муниципальных образований, помимо уже упомянутых. Такими являются, например, межрегиональные объединения муниципальных образований (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов юга России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера); специализированные объединения (Ассоциация содействия гражданам ЗАТО Минатома РФ) Реорганизация местного самоуправления. // Домашний адвокат № 1, 2004. С. 21..

Муниципальные образования в лице своих представительных органов могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом (ст. 126 ГК). Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с ГК РФ, иными федеральными законами.

Заключение

Таким образом, совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно - правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.