Общая правовая характеристика муниципальных образований

Введение

В нашей стране в процессе преобразований создана новая система управления, состоящая из двух ветвей власти – государственной и местного самоуправления.

И одно из ключевых понятий местного самоуправления и основа его функционирования – муниципальное образование.

Говоря о правовом регулировании деятельности муниципального образования необходимо отметить, что согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.8) правовым актом, регламентирующим конкретные вопросы организации местного самоуправления в муниципальном образовании, является устав этого муниципального образования, разрабатываемый муниципальным образованием самостоятельно и принимаемый представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Тема данной курсовой работы является актуальной, потому что категория «муниципальное образование является ключевым в изучении местного самоуправления. Актуальность подтверждает и то, что только в последние годы в России складывается система муниципальных образований. Так в настоящее время в нашей стране функционирует Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, созданный в соответствии с Указом Указ Президента РФ от 22 октября 1998 г. N 1281 "О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации".

Целью данной работы является  изучение экономико-правовых основ деятельности муниципальных образований. Исходя из этой цели, можно выделить следующие задачи:

1. Ознакомиться с общей правовой  характеристикой муниципальных  образований;

2.  Расскрыть природу экономико  правовых основ муниципальных  образований

Для достижения цели своей работы я намерена изучить сущность муниципальных образований, процесс установления их границ и территорий, а так же рассмотреть финансово - экономические основы и местный бюджет.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Общая правовая характеристика  муниципальных образований

 

1.1 Понятие и виды муниципальных  образований

Термин «муниципальное образование» был введен ГК РФ в 1 994 году и раскрыт в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 1 этого закона муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В этом определении фактически были перечислены признаки муниципального образования. Таким образом, муниципальное образование - населенная территория, в пределах которой: 
  - осуществляется местное самоуправление; 
  - имеется муниципальная собственность; 
  - имеется местный бюджет; 
  - имеются выборные органы местного самоуправления. 
   Иногда в качестве признаков муниципального образования называют: население, территорию, решение вопросов местного значения, муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы. Некоторые исследователи группируют указанные критерии, выделяя организационные (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материальные (наличие муниципальной собственности и местного бюджета). 
   В Законе 2003 года термин «муниципальное образование» определяется иначе, признаки муниципального образования не перечисляются. В соответствии со ст. 2 Закона 2003 года муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, вместо того чтобы определить, что такое муниципальное образование, законодатель ограничился перечислением разных видов муниципальных образований. 
   Однако, несмотря на такой подход законодателя, ученые формулируют определение и называют признаки муниципального образования, основываясь на новом законе. Так, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципальное образование - это населенная территория, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения. Обязательными признаками каждого муниципального образования, по мнению ученых, являются: 
  - наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Закона 2003 года; 
  - наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления; 
  - наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований; 
  - наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления; 
  - наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления); 
  - право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. 
1   Отсутствие на практике одного или нескольких элементов, характеризующих муниципальное образование, не является достаточным основанием для того, чтобы какое-либо административнотерриториальное образование исключалось из разряда муниципальных образований. Вместе с тем для того, чтобы какое-либо территориальное образование приобрело статус муниципального, прежде всего, необходимо определить территории и границы муниципальных образований в каждом субъекте РФ.

 

1.2 Установление границ  и территорий муниципальных образований

Установление территории и границ - необходимый этап процесса образования и преобразования муниципальных образований. Он может быть составным элементом процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований, поскольку последние в собственных уставах описывают свои границы и раскрывают состав своей территории. При регистрации устава муниципального образования регистрирующий орган проверяет законность и этого фрагмента устава. Однако регистрирующий орган не вникает в вопросы целесообразности и не способен в рамках процедуры регистрации выверить правильность документального закрепления границ муниципального образования. Тем более на этом этапе сложно согласовать интересы сопредельных муниципальных образований в вопросе о территориальном размежевании между ними. Поэтому субъекты Федерации должны еще законодательно закреплять установление и изменение территории и границ муниципальных образований при образовании, преобразовании (объединении, разделении, присоединении, выделении, приобретении (утрате) части населенной территории), упразднении муниципальных образований, а также при приобретении либо утрате ими части ненаселенной территории. Идеальный вариант - законодательное установление территории и границ муниципального образования до акта регистрации его устава. 
 Если говорить о понятии установления, изменения границ муниципальных образований, то территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских населенных пунктов, поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. При определении территории муниципального образования желательно сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю. Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций. 
Надо иметь в виду, что законодательство разводит понятия "муниципальная территория" и "муниципальные земли", определяя их разный правовой режим. Понятие "муниципальная территория" служит для обозначения пространственных рамок осуществления всего множества полномочий местного самоуправления конкретных сообществ жителей. Муниципальная территория - это всегда и избирательная территория, и территория проведения местных референдумов, собраний, сходов. Не все земли, входящие в территорию муниципального образования, являются его муниципальными землями. В состав территории муниципального образования помимо его собственных земель могут входить земли государственные, частные, земли других муниципальных образований. В то же время земли муниципального образования могут находиться и за пределами его территории. Муниципальная территория - объект публичного (конституционного, уставного) права, а муниципальные земли - объект гражданского и земельного права. 
2 Закрепление границ муниципальных образований удобнее проводить с опорой на три основных правила:

1) в случае, если муниципальное  образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной  единицы (населенного пункта), его  граница определяется по границам  соответствующей административно-территориальной  единицы (населенного пункта);

2) в случае, если муниципальное  образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких  административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница  определяется по несовпадающим  границам соответствующих административно-территориальных  единиц (населенных пунктов);

3) в случае, если муниципальное  образование наделяется территорией, частично или полностью не  совпадающей с территорией административно-территориальных  единиц (населенных пунктов), его  граница определяется по границам  административно-территориальных единиц (населенных пунктов) в части их  совпадения, а также по границам  земельных участков, оформленных  в установленном законом порядке, и естественным границам (линиям  рельефа, ясно видимым ориентирам, иным характерным точкам: дороги, просеки, опушки леса, мосты, линии электропередачи, трубопроводы, здания, сооружения, капитальные ограждения и т.п.) в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административно-территориальных единиц (населенных пунктов). 
 Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства. 
 Изменение границ муниципального образования осуществляется по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. 
3 Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 Закона 2003 года. Таким образом, система территориального устройства местного самоуправления находится теперь под нормативным воздействием Закона 2003 года, а система административного устройства субъекта Федерации регулируется региональным законодательством.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, или изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов. Согласие населения выявляется путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований. 
Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Учет мнения населения в определенных конституционноправовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; к ним могут относиться решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований. 
   Таким образом, согласие населения выражается в зависимости от характера изменений: 
  1) непосредственно - путем голосования по вопросам изменения границ муниципального образования (ч. 3 ст. 24 Закона 2003 года), либо на сходах граждан; 
  2) опосредованно - представительными органами соответствующих муниципальных образований. 
   При этом, как указал Конституционный Суд РФ, законодатель во всяком случае должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории. 
   Следовательно, при изменении границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ, является референдум. В противном случае местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемого, в частности, запретом на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ). 
  Однако согласие населения, как указывалось выше, может быть выражено опосредовано. 
 Преобразование муниципальных образований может происходить в форме объединения, разделения, изменения статуса городского поселения в связи с наделением или лишением его статуса городского округа. Объединение и разделение влечет создание вновь образованных муниципальных образований. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Правовая природа экономико-правовых  основ муниципальных образований

 

2.1 Финансово-экономическая  основа местного самоуправления

На основании ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к ведению муниципальных образований относят вопросы местного значения. Они также могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Содержание понятия "вопросы местного значения" раскрывается в ст. 1, а их полный перечень дан в ст. 6 названного Федерального закона. В значительной мере обеспечение социально-экономического развития муниципального образования связано с решением вопросов местных финансов: формирования, утверждения и исполнения муниципального бюджета; установления местных налогов и сборов.

Муниципальную собственность, согласно законодательству РФ составляют средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

В соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским, а также другим муниципальным образованиям.

Органы муниципальных образований могут выступать в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц - муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления за закрепленным за ними имуществом. Частью этого имущества - денежными средствами - они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника - муниципального образования - они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну. Именно имущество казны, в первую очередь, средства соответствующего бюджета, составляют базу имущественной ответственности такого муниципального собственника по своим долгам.

В связи с этим муниципальное имущество делится на две части:

1. имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение;

2. местные финансы - средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.