Общая характеристика правотворчества в России

ustify">     Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления.

     С формальной точки зрения, законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.

     Совокупность  процедур составляют стадии законодательного процесса, т.е. относительно законченные  этапы, содержание каждого из которых  регламентировано таким образом, что  только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу¹¹.

     Существуют  различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и, соответственно, объединения тех или иных процедур.

     Некоторые исследователи различают три  стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия). У других юристов  встречается шесть стадий. Прогнозирование  и планирование; внесение предложений  о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование  закона и вступление его в силу¹².

     Как правило, в работах концептуального  характера, посвященных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:

- внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);

- рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);

- принятие закона;

- опубликование закона.

     Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве  стран регламентируются нормами  конституций, других законов и регламентами.

     Законодательный процесс в разных странах имеет  ряд особенностей. Однако, несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса: состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в  соответствии с ними нормативными актами; осуществляется специальными субъектами; результатом является создание акта высшей юридической силы - закона.

     К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные  органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

     Охарактеризуем  четыре основные стадии законодательного процесса:

1) законодательная  инициатива - закрепленное в Конституции  РФ право определенных субъектов  внести предложение об издании  закона и соответствующий законопроект  в законодательный орган. Право  законодательной инициативы порождает  у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять или отклонить его - право законодателя. Право законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения;

2) обсуждение  законопроекта - важная стадия, которая  начинается в Государственной  Думе с заслушивания доклада  представителя субъекта, внесшего  законопроект. Данная стадия необходима  для того, чтобы довести документ  до высокого уровня качества: устранить противоречия, пробелы,  неточности и прочие дефекты.  Наиболее существенные законопроекты  выносятся на всенародное обсуждение;

3) принятие  закона, что достигается с помощью  двух механизмов голосования  (простым большинством и квалифицированным). Принятие закона - главная стадия, которая, в свою очередь, распадается  на три подстадии:

а) принятие закона Государственной Думой (федеральные  законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов  Государственной Думы, т.е. 50% + 1 голос; федеральные же конституционные  законы считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов  от общего числа депутатов Государственной  Думы);

б) одобрение  закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом  Федерации, если за него проголосовало  более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение  четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, «федеральный конституционный  закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа  членов Совета Федерации»);

в) подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, Президент в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон  и обнародует его);

4) опубликование  закона (как правило, федеральные  конституционные законы и федеральные  законы подлежат официальному  опубликованию в течение семи  дней после их подписания Президентом  РФ; неопубликованные законы не применяются).¹³ 

       2.1 Пределы действия нормативно-правовых актов 
 

     Для правильного применения правовых норм необходимо точно определять пределы  действия нормативных актов во времени, в пространстве и по кругу лиц, на которых они распространяются.

      Действие  нормативного акта во времени начинается, по общему правилу, с  момента вступления его в силу.¹⁴

1. Акт вступает в силу с момента его принятия правотворческим органом.
2. Акт начинает действовать по истечении определенного срока после его опубликования. Так, в России законодательные акты вступают в силу на всей территории через 10 дней с момента их опубликования в официальном издании законодательной власти.
3. Нормативно-правовой акт вступает в силу со времени, указанного в самом акте или в специальном акте о введении его в действие.

Установление  точного срока вступления в силу нормативных актов важно потому, что именно с этого момента  их предписания подлежат исполнению. Новый нормативно-правовой акт распространяет свое действие только на те отношения, которые имеют место после его вступления в силу. Обратной силы он не имеет. Данный принцип означает, что предписания нормативного акта не распространяются на те отношения, которые возникли и существовали до его издания. Такое положение является надежной гарантией обеспечения прав и обязанностей граждан, поддержания прочного правопорядка. Исключения из указанного принципа допускаются только в двух случаях:

• если самим нормативно-правовым актом устанавливается его обратная сила;
• если уголовные законы или акты административного законодательства смягчают наказание или вообще устраняют наказуемость деяния.

Нормативно-правовые акты утрачивают свою силу (прекращают действие) на следующих основаниях:

• по истечении срока действия акта, когда такой срок был специально установлен;
• в связи с изданием нового нормативного акта, заменившего ранее действующий;
• на основании прямого указания конкретного органа об отмене данного нормативного акта.

     Действие  в пространстве. Пределы действия нормативно-правового акта в пространстве определяются территорией, на которую распространяются его предписания. Под территорией понимается земная поверхность, недра, водное и воздушное пространства в пределах государственной границы, территория посольств за рубежом, военные корабли в открытом море и в иностранных территориальных водах, невоенные суда в открытом море, кабины летательных и космических аппаратов в атмосфере.

      Действие  нормативных актов распространяется, как правило, на территорию, которая  подведомственна органу, их издавшему. Так, нормативные акты членов федеративного государства действуют лишь на их территории; акты местных органов государства - на территории района, префектуры, города, земли и т.п. При федеративном государственном устройстве в отдельных случаях допускается возможность действия некоторых правовых норм одного государства на территории другого государства (например, при разрешении имущественных споров, вопросов о наследстве).

     Действие  по кругу лиц. Существует правило, согласно которому действие нормативно-правовых актов распространяется на всех лиц, проживающих на данной территории. Законы и другие нормативные акты на территории государства действуют применительно ко всем гражданам, государственным и общественным организациям. Их действие распространяется также на иностранных граждан и лиц без гражданства.   Этим   лицам   гарантируются   предусмотренные национальным законодательством права и свободы. Они могут обращаться в суд, в другие органы государства дня защиты принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав. Иностранные граждане, лица без гражданства, находящиеся на территории определенного государства, должны уважать его конституцию и соблюдать законы.

     Однако  имеются исключения из общего правила, когда действия нормативно-правовых актов по кругу лиц не совпадают  с их действием по территории. Так, иностранные граждане, пользующиеся правом дипломатического иммунитета на территории другого государства, не могут быть привлечены к уголовной  ответственности, вызываться в суд  для дачи показаний. Если такие лица совершают правонарушение, вопрос об их ответственности разрешается  дипломатическим путем. Некоторые  национальные нормативно-правовые акты вообще не распространяются на иностранных  граждан и лиц без гражданства (например, акты о выборах в органы государства, о воинской службе).

     Нормативные акты могут распространять действие не на всех граждан и должностных лиц данной территории, а только на определенные категории (военнослужащих, учителей, лиц сельской местности и других). В таких случаях в правовых актах точно определяется круг лиц, попадающих под их действие.¹⁵ 

     2.2 Систематизация нормативных правовых актов 

     Систематизация  нормативных правовых актов позволяет: быстро отыскать нужный акт, проследить его изменение, дополнение или отмену; выявить пробелы, коллизии, иные несогласованности  в нормативном материале; совершенствовать действующую систему законодательства.

     Современная юридическая практика использует четыре способа систематизации:

   1. Учет – деятельность по сбору, хранению и поддержанию нормативно-правовых актов в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет. Разновидности учета многообразны: журнальный, картотечный, компьютерный.

   2. Инкорпорация – объединение нормативно-правовых актов в единых сборниках. Инкорпорация предполагает и опирается на результаты учета нормативных актов. Она может носить как официальный (предпринимается по поручению правотворческих органов, которые иногда утверждают или одобряют инкорпорированные сборники), так и неофициальный характер (сборники готовятся и издаются научными учреждениями, издательствами, частными лицами по собственной инициативе). При разрешении юридических вопросов, споров, конкретных дел можно ссылаться только на издания официального характера. Инкорпорация не затрагивает содержание нормативных актов: нормы права включаются в сборники в том виде, в котором действовали на момент систематизации. Однако определенная внешняя обработка нормативно-правового материала при его инкорпорации все же происходит. Она выражается в том, что:

   – из текста удаляются все статьи, пункты, утратившие силу, включаются все последующие изменения и дополнения;

   – из актов исключаются те части, которые не содержат нормативных материалов.

     В результате проведенной инкорпорации издаются сборники законов и иных нормативно-правовых актов, собрания законодательства, своды законов. Сборники и собрания могут объединять нормативные акты в порядке официального принятия (хронологическая инкорпорация), по предметному признаку (систематическая инкорпорация), а также в алфавитном порядке. Особой разновидностью собрания законодательства является свод законов – инкорпорированное издание нормативных актов высших органов государственной власти (законодательной и исполнительной) без какого-либо исключения. Свод издается по поручению правотворческих органов с последующим одобрением ими текста и имеет приоритет перед прежними публикациями нормативных актов.