Конституционные основы местного самоуправления

      Говоря  об общих принципах организации  таких органов, О.А. Велихов справедливо  отвечал следующее:

«К аппарату местного самоуправления, отвечающему  своей цели, надлежит применять следующие  требования. Во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды местного сообщества; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, то есть при наименьших затратах на его содержание, работать быстро, гладко и без лишних формальностей; в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы».

      Полномочия  представительного органа, а также  компетенция исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном уставе.

Существуют  следующие виды органов местного самоуправления:

Представительные: собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал (Республика Тыва), муниципальный совет, муниципальное собрание, окружной сельский комитет (Саратовская область).

Исполнительные: местная администрация (администрация муниципального образования), волостная управа, исполком, мэрия.

      Конкретные  названия органов местного самоуправления, а также глав муниципального образования (глава администрации, Председатель Совета, Председатель исполкома, мэр, городской голова, и т.д.) и иных выборных должностных лиц и сроки их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации.

      Таким образом, делегирование полномочий населения приводит к созданию в  муниципальных образованиях целой  системы взаимосвязанных органов  местного самоуправления с различной  компетенцией, различающихся по механизму  их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.

      Однако, можно выявить и систематизировать  основные, наиболее распространенные схемы построения таких структур.

      Мировая практика показывает большое разнообразие в организационно-правовых формах используемых на местном уровне.

      С учетом особенностей и специфики  стран авторы по-разному подходят к классификации, выделяют до десятка  организационно-правовых форм. На основании  изучения мирового опыта можно предположить пять основных моделей местного самоуправления, которые схематично можно изобразить следующим образом⁵:

      1. Форма «сильный совет - слабый  мэр» характеризуется ограничением  прав мэра по координации деятельности  исполнительных органов и контроля  за их деятельностью. За мэром  закрепляется в основном представительские и оперативно-представительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должность.

      2. Форма «сильный мэр - слабый  совет». Для этой формы характерно  избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет  его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством голосов последовательно. Мэры городов - весьма влиятельные фигуры, облеченные значительной властью и призванные решать многочисленные проблемы населения. Этот пост традиционно рассматривается как трамплин для выхода на общенациональную политическую проблему, шаг к посту Губернатора или, даже, Президента.

      3. Форма «совет – управляющий»  отражает стремление «к очищению  городской политики» и устранению  коррупции, неэффективного и авторитарного  управления. Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который выбирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния на политику, проводимую управляющим.

      Форма управления «совет – управляющий» продемонстрировала свою жизнеспособность. В настоящее время многие американские органы муниципального управления идут по этому пути⁶.

      4. «Комиссионная форма». Комиссия  образуется из выбранных лиц  - уполномоченных, каждый из которых  управляет каким-либо отделом городского Правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица (мэра). С одной стороны, достоинство этой модели является отсутствие разделение властей, которое приводит к замедлению принятия решений. С другой стороны "комиссионная " форма управления резко критикуется специалистами, утверждающими, что поскольку она не позволяет провести принцип разделения властей, она недемократична. Считается, что она может развиваться в самых непредсказуемых направлениях и принимать уродливые формы, особенно если члены совета не будут вникать в дела других отделов.

      5. Комбинированная форма. Управляющий  или главный администратор подчиняется  мэру, а не совету. Наличие специалиста  - управляющего обеспечивает профессионализм,  а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену администрации муниципального образования.

      Согласно Конституции РФ местное самоуправление осуществляется на территории РФ в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций⁷.

      Федеральный Закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» от 1995 года к «другим» территориям относит районы, сельские округа и т.п. Причем, районы и сельские округа в соответствии с законами о местном самоуправлении субъектов федерации могут называться по-разному с учетом исторических и местных традиций. (Район - волость, сельский округ - сельсовет).

      На  организацию местного самоуправления оказывает влияние ряд особенностей:

• численность жителей города,
• занимаемая территория,
• наличие, либо отсутствие районов в городе,
• другие факторы.

      В субъектах Федерации местное  самоуправление осуществляется на территории малых и средних городов (райцентров), а также крупных городов - региональных центров с обязательным делением на внутригородские районы.

      В областных центрах, район в городе не имеет самостоятельности, а является лишь структурным подразделением местной администрации по территориальному принципу. Администрация района в городе действует на основании положения о ней разработанного представительным органом местного самоуправления.

      Таким образом, в различных субъектах РФ организация местного самоуправления складывается исходя из многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, что обуславливается рядом причин:

• на организацию местного самоуправления в РФ оказывают влияние Федеративное устройство государства,
• географические факторы,
• этнические процессы.

      Все вышеперечисленные причины не могут не накладывать отпечаток на формы и способы организации осуществления местного самоуправления. 
 
 
 

ГЛАВА 3  Конституционные  основы местного самоуправления в современной России

3.1. Характерные черты присущие современной модели местного самоуправления в Российской Федерации 

      В демократическом государстве разделение властей происходит не только по горизонтали - на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали - на центральную и местную власть. В федеративном государстве такое разделение еще более дифференцируется: выделяются три уровня власти - центральная (федеральная), региональная (субъектов федерации) и местная власть. Наличие местных органов власти обусловливается тем, что центральная (и региональная) власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы. Единообразный централизованный подход в управлении не может учесть всех особенностей большого количества местных сообществ, поэтому общепринятым в настоящее время является предоставление местным сообществам определенной автономии в решении «местных дел». Согласно ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении⁸ под ним понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

      Существует  два основных подхода к определению природы местного самоуправления.

      «Общественная»  теория местного самоуправления исходит  из полного отделения друг от друга  государственной власти и местного самоуправления. Содержанием деятельности местного самоуправления являются местные интересы, а государства - общенациональные интересы. Право на местное самоуправление — неотъемлемое право населения соответствующих территорий. Общественная теория местного самоуправления была характерна для первой половины  XIX  в. Во второй половине  XIX  в. возобладала «государственная» теория местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление - это форма децентрализации государственной власти, осуществление по поручению государства в рамках, установленных государством, управления «местными делами» с использованием органов, которые формируются при непосредственном участии жителей соответствующих территорий.

      «Государственная» теория получила широкое распространение  в конституционно-правовом регулировании  местного самоуправления в различных странах. Данный подход нашел свое отражение и в принятой Советом Европы Европейской хартии местного самоуправления как документе, отражающем современные общедемократические стандарты регулирования местного самоуправления.

      Конституционное законодательство Российской Федерации, однако, больше тяготеет к «общественной» теории местного самоуправления. Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. (в редакции от 17 марта 1997 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации »⁹ определяет местное самоуправление, как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Статья 130 Конституции РФ закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

      В понятии местного самоуправления можно  выделить несколько основных элементов (признаков):

      1) Содержанием местного самоуправления является деятельность населения по решению вопросов местного значения. Под населением в федеральном законе понимается население муниципального образования. В рамках осуществления местного самоуправления население муниципального образования занимается решением вопросов местного значения

      2) Местное самоуправление - это самостоятельная  деятельность населения. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Самостоятельность местного самоуправления определяется прежде всего его отделением от системы государственной власти. Кроме населения муниципального образования нет субъекта, которому бы подчинялись органы местного самоуправления. Конституция РФ специально подчеркивает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131), органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132);

      3) Местное самоуправление осуществляется  населением под свою ответственность;

      4) Местное самоуправление осуществляется  в двух формах, непосредственно (путем муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях (сходах) граждан, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, создания территориального общественного самоуправления) и через органы местного самоуправления (выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения);