Конституционное развитие Японии

Порядок формирования парламента определяется конституцией страны, а также законом о выборах публичных должностных лиц от 15 апреля 1950 г. С последующими изменениями и дополнениями. Палата представителей переизбирается каждые четыре года, но может быть распущена досрочно. В этом случае выборы нового состава палаты проводятся не позднее чем через 40 дней после роспуска, а парламент созывается в течение 30 дней после выборов. Обычно выборы проводятся за 30 дней до истечения срока полномочий палаты[7, c. 301]..

В течение полувека выборы в палату представителей проходили по 130 многомандатным округам, в каждом из которых в зависимости от численности избирателей избиралось от трех до пяти депутатов. Однако весной 1994 г. был принят новый порядок выборов, а в октябре 1996 г. Состоялись первые выборы по новой системе. Суть изменений заключается в том, что число депутатов палаты сократилось до 500 (было 512), причем большая их часть (300) избирается по малым одномандатным округам, а остальные - по партийным спискам пропорционально собранным партиями голосам в едином национальном округе. Избранными считаются кандидаты, собравшие наибольшее число голосов. Этот порядок выборов отвечает интересам крупных партий и ограничивает возможности представительства в парламенте менее влиятельных политических объединений. Каждый кандидат в депутаты вносит денежный залог, который не возвращается и переходит в собственность государства, если кандидат не наберет установленного минимума голосов.

Палата советников избирается на 6 лет, однако каждые 3 года половина ее депутатов переизбирается. Принцип ее формирования несколько иной. По префектурным многомандатным избирательным округам (в Японии 47 префектур) избирается 150 депутатов, еще 2 - от острова Окинава, а 100 депутатов избираются по общегосударственным спискам партий в масштабе всей страны, т.е. избирательным округом здесь является вся страна. Как правило, по общенациональному избирательному округу баллотируются широко известные политические и государственные деятели. Выборы проводятся за 30 дней до истечения срока полномочий предыдущего состава верхней палаты.

Организация и проведение голосования на избирательных участках осуществляется специальными наблюдателями, назначаемыми местными избирательными комиссиями и тремя-пятью свидетелями из числа избирателей. Кроме того, каждый кандидат в депутаты имеет право направить в счетную комиссию одного своего представителя.

Выборы Палаты представителей должны проводиться достаточно часто из-за более короткого срока ее полномочий и возможности ее досрочного роспуска по инициативе правительства. Поэтому предполагалось, что партийный состав нижней палаты будет подвижным, более или менее точно отражающим изменения в общественной жизни. Напротив, более высокий возрастной ценз и длительный срок полномочий, частичная обновляемость верхней палаты Парламента, невозможность ее досрочного роспуска должны были обеспечить Палате советников, по мысли создателей Конституции, качества консервативного противовеса нижней палате. Ожидалось, что в случае полевения общественного мнения и одобрения в результате этого законопроектов с соответствующим радикальным содержанием эта палата воспрепятствует их принятию [8, c. 180].

К основным функциям и компетенции парламента относятся: законодательная деятельность - рассмотрение законопроектов и принятие законов; финансовые полномочия - ежегодное утверждение национального бюджета; контроль над исполнительной властью, основными способами осуществления которого являются назначение премьер-министра, постановка вопроса о доверии правительству, организация специальных комиссий для расследования деятельности кабинета министров по вопросам государственного управления; формирование суда для рассмотрения дел судебных работников, против которых было возбуждено дело об отстранении от должности, контроль за деятельностью судебных органов; полномочия в области внешней политики, в том числе рассмотрение и одобрение международных договоров. Роль парламента в законодательном процессе состоит, главным образом, в отборе, изменении, дополнении, принятии или отклонении подготовленных кабинетом министров законопроектов. Помимо этого, на его долю приходится решение вопросов общего характера.

В круг законотворческой деятельности парламента входят такие вопросы, как:

наследование престола и регентство; определение условий японского гражданства; осуществление права на образование; регулирование заработной платы, рабочего времени и других условий труда; регулирование системы налогов; защита права частной собственности; определение числа депутатских мест в обеих палатах парламента; утверждение избирательных округов и системы выборов; установление денежного жалованья депутатам парламента; организация и руководство гражданской службой; определение структуры кабинета министров; структура, выборы и порядок деятельности местных органов самоуправления и др.

Палаты японского парламента самостоятельно осуществляют свою деятельность и независимы при определении своей воли. Наличие двухпалатного парламента в унитарном государстве японская правовая наука объясняет тем, что палата представителей - это, якобы, поле партийной политики или "качественное начало", а палата советников призвана обеспечивать баланс интересов, смягчать противоречия, т.е. служить "разумным началом". Однако в последнее время партийная политика все сильнее распространяется и на палату советников, поэтому часто высказывается мнение, что верхняя палата копирует нижнюю и ее сохранение не имеет смысла.

Основной закон Японии предусматривает приоритет палаты представителей в решении большинства вопросов, обсуждаемых в парламенте. В частности, это решение о назначении премьер-министра, принятие большинством в две трети голосов присутствующих депутатов повторного решения по законопроекту, отклоненному ранее палатой советников, вынесение резолюции о недоверии (или доверии) премьер-министру. Единственное преимущество, признаваемое конституцией за палатой советников перед палатой представителей, - это функционирование чрезвычайной сессии верхней палаты в период, когда нижняя палата распущена. Существенной является и определенная стабильность состава палаты советников, т.к. ее состав обновляется каждые три года только наполовину, гарантируя большую преемственность в сравнении с палатой представителей, полностью обновляемой каждые 4 года.

Порядок работы парламента определяется конституцией, а также «Правилами палаты представителей» и «Правилами палаты советников», принятыми в 1947 г. Обычная сессия парламента созывается ежегодно в середине декабря. На ней решаются организационные вопросы: избираются председатели палат и их заместители, распределяются места в залах заседаний, определяются сроки проведения сессии членами обеих палат (в среднем 150 дней), формируются постоянные комиссии. После этого депутаты расходятся на неофициальные новогодние каникулы, а в 20-х числах января обычная сессия открывается официально. В церемонии открытия принимает участие весь депутатский корпус, она проходит в присутствии императора.

Кворум пленарного заседания палаты - одна треть ее списочного состава. Закон считается принятым после его утверждения в обеих палатах. В ситуации, когда принятый палатой представителей законопроект отвергается палатой советников, предусмотрено право его вторичного рассмотрения в нижней палате и, в случае одобрения двумя третями состава, принятия в качестве закона. Все решения палат парламента принимаются большинством голосов депутатов, участвующих в заседании. Исключением является голосование по бюджету и некоторым наиболее важным международным вопросам, когда для принятия решения необходимы две трети голосов депутатов, присутствующих на заседании[8, c. 181]..

В японском парламенте практикуется несколько видов голосования: а) собственным голосом; б) вставанием; в) голосование бюллетенями, при котором депутаты, голосующие "за" опускают в урну белые бюллетени, а голосующие "против" - синие; г) тайное голосование. Последнее обязательно проводится (строго по фракциям) по проекту бюджета, по международным договорам, по наиболее важным законопроектам. На период процедуры голосования зал заседаний закрывается на ключ, никто не может войти и выйти незамеченным.

Все заседания парламента (за исключением тех случаев, когда квалифицированным большинством голосов принимается решение о проведении закрытого заседания) являются открытыми. На них разрешается присутствовать журналистам и публике, для которых в залах заседаний предусмотрены специальные ложи. Кроме того, заседания палат транслируются по телевидению в прямом эфире, протоколы заседаний публикуются.

Высшими должностными лицами палат японского парламента являются их председатели (спикеры), избираемые тайным голосованием при кворуме не менее одной трети общего числа депутатов палаты. Они обладают большими полномочиями в области регулирования деятельности палат и наблюдения за ее административным аппаратом. Получить этот пост может только парламентарий-ветеран как минимум с шестикратным парламентским стажем, уже прошедший министерский пост и имеющий опыт неформального урегулирования проблем с оппозицией. При вступлении в должность спикер и его заместитель обязаны выйти из партии и (хотя бы формально) стать независимыми депутатами, что должно доказывать их объективность при принятии решений. Кроме того, по традиции спикер не участвует в голосовании своей палаты, так как это считается неэтичным для деятеля, претендующего на роль беспристрастного арбитра. С 1976 г. пост заместителя председателя предоставляется члену самой сильной оппозиционной партии.

В деятельности японского парламента большая роль отводится работе комиссий.

Комиссии подразделяются на два вида: постоянные и специальные. Каждая из постоянных комиссий отвечает за определенную сферу и рассматривает переданные ей законопроекты, проекты резолюций, ходатайства и т.д. В настоящее время в палате представителей имеется 18 постоянных комиссий, а в палате советников - 16. Численность постоянных комиссий зависит от важности вопросов, лежащих в сфере их компетенции, а также от того, какой палате принадлежит данная комиссия. Самой многочисленной в палате представителей является бюджетная комиссия (50 человек), остальные насчитывают по 30-40 человек. В палате советников бюджетная комиссия состоит из 45 человек, а большинство других - из 10-25 депутатов[8, c. 182]..

В каждой палате могут создаваться специальные комиссии для изучения вопросов, наиболее важных для палаты или не входящих в компетенцию ни одной из постоянных комиссий. Они работают в течение срока одной парламентской сессии, и по поводу формирования каждой из них в начале работы сессии палата должна принять специальную резолюцию.

Каждый депутат может быть членом нескольких комиссий. Члены постоянных комиссий исполняют свои обязанности до истечения срока их депутатских полномочий, а члены специальных комиссий - до тех пор, пока вопрос, переданный на рассмотрение, не будет решен палатой. Заседания парламентских комиссий являются закрытыми. Присутствие посторонних допускается исключительно с ведома и разрешения председателя комиссии, причем по решению большинства членов комиссии заседание может быть объявлено полностью закрытым.

Помимо комиссий, при палатах функционируют секретариат и законодательное (или юридическое) бюро. Главной задачей секретариата является техническое обеспечение деятельности палат. Возглавляет его генеральный секретарь, избираемый не из числа депутатов. Законодательное бюро разрабатывает законопроекты, проекты поправок, изменений, различные справки и другие документы, необходимые палате в ходе рассмотрения того или иного вопроса.

Депутатам парламента запрещено занимать параллельно какие-либо официальные посты в центральном государственном аппарате (за исключением постов министров кабинета), в органах местного самоуправления, в государственных учреждениях и на предприятиях. Однако запреты не касаются их частного предпринимательства, поэтому многие депутаты являются директорами, президентами, владельцами акций частных фирм.

Депутаты имеют право законодательной инициативы, но их законопроект должны поддержать 20 депутатов в нижней палате и 10 - в верхней. Вне парламента депутаты не несут ответственности в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате. В течение всего срока своих полномочий депутат пользуется парламентским иммунитетом. Члены обеих палат, за исключением некоторых случаев, не могут быть арестованы в период сессии; арестованные до открытия сессии по требованию соответствующей палаты должны освобождаться из заключения на период сессии. Депутат не может быть лишен своих парламентских полномочий иначе как по решению соответствующей палаты[8, c. 183]..

Палата может налагать на депутатов взыскания. Основаниями для них служат: нарушение депутатского долга; нарушение дисциплины в палате; подрыв достоинства палаты; употребление невежливых выражений; затрагивание личной жизни других людей.

Существует четыре вида взысканий: предупреждение, оглашаемое в зале заседаний; возложение обязанности принести извинения в зале заседаний; приостановка посещений палаты на определенный срок; исключение из палаты.

Также, в этом вопросе целесообразно отметить основы политической системы Японии, так как без развитого и свободного политического пространства все вышеперечисленные нормы существовали бы формально.

В ст.15 Конституция признала неотъемлемое право народа избирать публичных должностных лиц и отстранять их от должности и установила, что все публичные должностные лица являются слугами всего народа, а не какой-либо одной его части. Столь лаконичная традиционная формула народовластия, приведенная выше, может создать впечатление о том, что японские избиратели нужны главным образом для того, чтобы в день выборов определить победившие партии или независимых кандидатов в представительных органах государственной власти и местного самоуправления. На самом деле подобное мнение будет ошибочным и даже отдаленно не напоминающим фактическое состояние дел.

Далеко не в каждом демократическом государстве избиратели, подобно японским, имеют право не только избирать должностных лиц государства и местного самоуправления, но и с помощью специально установленного законодательством механизма влиять на досрочное прекращение полномочий представительных органов местного самоуправления и должностных лиц муниципалитетов, а также судей вплоть до верховных, на отмену неугодных местных законов. Конституционно-правовую основу под реализацию механизма досрочного отзыва заложили упомянутые выше нормы, дающие право каждому обращаться с мирной петицией о возмещении ущерба, о смещении публичных должностных лиц, о введении, отмене или исправлении законов, указов или предписаний, а также по другим вопросам.

Таким образом, проведя анализ двухпалатной структуры парламента Японии сделать вывод, что они обеспечивают довольно высокий уровень законодательной власти, т.к. главными задачами и японского парламента является законодательство.

Конституция Японии устанавливает, что парламент является единственным законодательным органом, глава государства (император) в законодательстве не участвует и права вето в отношении принятых законов не имеет. Главную роль в законодательном процессе в Японии, играет палата представителей, поскольку в определенных случаях акты, принятые ею, становятся законами без согласия верхней палаты.