Гражданская служба как социальный институт

     Характеризуя  федеральную государственную службу, следует иметь в виду, что федеральная  государственная служба, согласно ст. 71 Конституции РФ, относится к исключительному ведению Российской Федерации, т. е. ее правовое положение, а также положение федеральных государственных служащих может быть определено только федеральным законодательством.

     Федеральная государственная служба получила юридическое  закрепление и развитие в Положении  о федеральной государственной  службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. (утратил силу в  соответствии с Указом и. о. Президента РФ от 19 января 2000 г. № 72).

     В названном Положении от 22 декабря 1993 г. было предусмотрено, что федеральная  государственная служба (далее —  государственная служба) осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации на государственных должностях в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а также на иных должностях в соответствии с законодательством РФ.

     Государственная служба субъектов Российской Федерации  — это второй основной вид государственной службы. Статус государственной службы субъектов РФ устанавливается законодательством каждого субъекта Федерации (республики в составе Федерации, края, области, городов федерального значениями и др.) и имеет сходные черты и особенности.

     Как представляется, в связи с возрастанием роли и публичного характера государственной службы и расширением в связи с этим взаимосвязей с административным законодательством можно признать обоснованным отнесение правового регулирования государственной службы субъектов к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. 
 

     2 Основные принципы государственной службы 

     В ст. 5 Закона «Об основах государственной  службы Российской Федерации» провозглашено, что государственная служба основана на принципах:

     1) верховенства Конституции Российской  Федерации и федеральных законов  над иными нормативными правовыми  актами, должностными инструкциями  при исполнении государственными  служащими должностных обязанностей  и обеспечении их прав;

     2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

     3) единства системы государственной  власти, разграничения предметов  ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

     4) разделения законодательной, исполнительной  и судебной власти;

     5) равного доступа граждан к  государственной службе в соответствии  со способностями и профессиональной  подготовкой;

     6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

     7) единства основных требований, предъявляемых  к государственной службе;

     8) профессионализма и компетентности  государственных служащих;

     9) гласности в осуществлении государственной  службы;

     10) ответственности государственных  служащих за подготавливаемые  и принимаемые решения, неисполнение  либо ненадлежащее исполнение  своих должностных обязанностей;

     11) внепартийности государственной  службы; отделения религиозных объединений  от государства;

     12) стабильности кадров государственных  служащих в государственных органах.

     Внимательное  изучение текста статьи позволяет сделать  вывод о том, что она детализирует три основных принципа государственной службы:

     - законность (п. 1, 2, 3, 6, 7);

     - демократизм (п. 4, 6, 9);

     - профессионализм (п. 8, 10, 11, 12).

     Законность  и демократизм - общие принципы организации  и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профессионализм - это ее специфический принцип.

     Анализ  всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет  сделать вывод о том, что еще  одним основным и специальным принципом государственной службы можно считать принцип социально-правовой защищенности служащих.

     Все принципы службы являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти - эффективности.

     Принцип законности означает признание:

     а) верховенства Конституции, федеральных  законов над иными правовыми  актами;

     б) обязательности законных решений вышестоящих  органов и должностных лиц;

     в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать правовые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты. Можно назвать такие направления реализации идеи законности: служащий должен добиваться выполнения законов гражданами и организациями, он должен сам соблюдать законы, его права должны быть защищены.

     Важнейшие проявления принципа демократизма:

     а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в  «чужих» интересах. При возникновении  конфликта личных и публичных  интересов он обязан руководствоваться последними;

     б) общедоступность государственной  службы. Ст. 32 Конституции гласит: «Граждане  Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Из этого правила есть ряд исключений, которые не искажают, а наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с наличием гражданства, владением государственным языком, с возрастом поступления на службу, совместной службой родственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать должности. Специальные ограничения обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе: установление более высокого возраста для занятия должности, предельного возраста и срока пребывания на ней, требований определенного стажа, образования, здоровья. Так, на службу в милицию принимаются лица, достигшие 18 лет, годные по состоянию здоровья, имеющие среднее образование;

     в) гласность в осуществлении государственной  службы. Она связана с реализацией  ст. 29 Конституции, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; статьи 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей. Гласность должна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено и право служащих получать информацию, необходимую для работы, знакомиться с личными делами и т. д.;

     г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Это важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.

     Таким образом, демократизм проявляется в содержании службы (забота о правах и свободах граждан, общем благе), в ее народности и в формах ее осуществления (разделение труда, гласность, общедоступность).

     Исполнять обязанности врача или учителя  необходимо на профессиональной основе, то есть постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива и за регулярно получаемое вознаграждение.

     Профессионализма  требует и административная деятельность. Во-первых, для нее нужна компетентность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их повышение, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер административной власти предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, административная деятельность требует высокой четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу получает заработную плату, с нею связывает карьеру и др.

     Принцип профессионализма государственной  службы предполагает:

     а) компетентность работников, то есть знание ими дела, наличие необходимого образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации. Кстати, у военнослужащих, работников милиции физическая и служебная подготовка проводятся в обязательном порядке в рабочее время. Одна из основных обязанностей служащего - поддерживать уровень своей квалификации;

     б) систематическое, регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений. Это позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми навыками, методами руководства; к тому же ощущение устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутствие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая в свою очередь порождает приверженность к существующему в организации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;

     в) регулярное получение оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных  размеров;

     г) политическую нейтральность. Служащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, но не партийными установками; вопросы партийности не должны иметь большого значения при подборе кадров; служебное положение нельзя использовать в интересах политических партий, в государственных органах нельзя создавать партийные организации.

     Нужно учитывать, что «практически все  развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его служащие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений»;

     д) лояльность государственного служащего. Независимо от партийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках законности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;

     е) ответственность за неисполнение или  ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, материальную ответственность. А политические лидеры могут быть субъектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка).

     Важнейшее средство обеспечения профессионализма - номенклатура - отлаженная система  подбора и выдвижения кадров. Правильно  организованная - она необходимый  элемент профессиональной службы. Без  цивилизованной, контролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система власти невозможна.

     Заботу  о социальной, правовой защите служащих, их экономическом обеспечении тоже можно рассматривать как средство повышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита служащих, их обеспечение осуществляются с учетом качества, стажа, важности работы. Значение, которое придается в последние годы этому аспекту службы, объем соответствующего правового массива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы: социально-правовой защиты служащих.

     Реализация  этого принципа означает, прежде всего, создание необходимых условий для нормальной деятельности, принятие мер к устранению препятствий осуществления служебных обязанностей. Государственный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами за ненадлежащее выполнение своей работы.