Государственное регулирование деятельности естественных монополий

    -ежегодно  к 1 декабря при наличии сверхнормативных  потерь представлять в уполномоченный орган отчет о реализации плана мероприятий по их ликвидации.

    Правовой  режим естественной монополии согласно казахстанскому законодательству является специальным (исключительным). Его установление представляет собой разновидность государственного регулирования экономики. С экономической точки зрения это означает выведение отдельных сфер хозяйствования из-под влияния рыночных, конкурентных механизмов саморегулирования. С юридической точки зрения исключительность означает, с одной стороны, наделение хозяйствующего субъекта специальным правом функционировать вне конкуренции, а с другой - выражается в обоснованном ограничении свободы экономической деятельности. Целью введения правового режима естественной монополии является защита публичных интересов.

    При этом Закон «О естественных монополиях и регулируемых рынках» необоснованно  исключает из возможного субъектного состава естественных монополистов некоммерческие организации и индивидуальных предпринимателей.

    Для приобретения хозяйствующим субъектом  правоспособности естественного монополиста необходимо наличие сложного юридического состава. включающего следующие элементы:

    1) признание вида деятельности в качестве естественно-монопольного:

    2) фактическое осуществление субъектом такого вида-деятельности;

    3) легальность (правомочность) деятельности.

    Помимо  этого необходимо также принятие специальным уполномоченным органом решения о включении организации в Реестр субъектов естественных монополий определенного вида деятельности.

    Необходимо  отметить проблему вертикально интегрированных  структур, совмещающих естественно-монопольные  и конкурентные виды деятельности. Проблема заключается в том, что они находятся вне сферы действия законодательства о естественных монополиях. Подобные предпринимательские объединения (холдинги) извлекают все преимущества, связанные с естественно-монопольным положением. При этом правовой режим деятельности субъектов естественных монополий в плане ограничения хозяйственной деятельности (ценовое регулирование, отчеты о текущей деятельности, необходимость получения согласия на часть сделок и т.д.) на них не распространяется. Интегрированная структура с естественно-монопольным ядром на наш взгляд должна рассматриваться как единое лицо. В связи с этим в законодательство о естественных монополиях предлагается внести изменения в части уточнения возможного субъектного состава, действующего в условиях естественной монополии. В целях эффективной зашиты общественных интересов от злоупотреблений естественно-монопольной властью рекомендуется установить правовой запрет на совмещение естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности. Законодательство по регулированию естественных монополий включает в себя нормы нескольких отраслей права, которые регулируют различные по содержанию отношения, с использованием норм материального и процессуального права. Нормы материального, права устанавливают права и обязанности участников правоотношений, определяя их содержательную сторону. Нормы же процессуального права устанавливают права и обязанности уполномоченных органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов по реализации норм материального права, в частности вынесения и исполнения предписаний, решений уполномоченного органа. Предписания и решения выносятся уполномоченным органом с целью ограничения, пресечения и предупреждения противоправных действий субъектов правоотношений. Исходя из этого, можно сделать вывод, что закон «О естественных монополиях и регулируемых рынках» Республики Казахстан несет в себе ограничительную, предупредительную и пересекательную функции. Вместе с тем, закон предусматривает и созидательные меры: нормы, предусматривающие формы и порядок разукрупнения монополистических структур и организационно-управленческих образований.

3. Государственное регулирование естественных монополий за рубежом

    Во всех странах транспорт, связь, производство и снабжение электроэнергией и другие предприятия общественного пользования в той или иной степени подвергаются государственному регулированию. В отношении естественных монополий правительство часто образовывает комиссии для регулирования цен и устанавливает стандарты на предоставляемые услуги. На уровне местных органов власти довольно обычной является государственная собственность на предприятия электроэнергетики и водоснабжения.

    Эффективной организацией современной экономики признается конкурентный рынок. Согласно наиболее распространенному суждению, рыночная система с чистой конкуренцией приводит к производственной эффективности и к эффективности распределения ресурсов. Однако из-за несовершенства информации, существования внешних эффектов, общественных благ и ряда других факторов совершенная конкуренция не является естественным состоянием рынков. Так, технологические особенности некоторых отраслей таковы, что эффективное малозатратное производство может быть достигнуто, только если производители являются чрезвычайно крупными как в абсолютном выражении, так и относительно рынка. В нескольких отраслях постоянные издержки так высоки, что возможность экономии на масштабах, то есть снижения удельных (на единицу продукции) издержек по мере увеличения объемов производства, особенно резко выражена. Именно это определяет эффективность сосредоточения выпуска у единственного производителя. Это - так называемые естественные монополии. В то же время конкуренция здесь неосуществима или затруднительна вследствие исключительно высоких невозвратных издержек. Отличительная черта естественных монополий - наличие сетевых структур (трубопроводный транспорт, системы водоснабжения, линии электропередачи, железнодорожные пути и т.п.), что типично для отраслей коммунального характера. Активы, воплощенные в проложенных железных дорогах, телефонных линиях связи и т.п., исключительно специфичны, имеют ограниченные рамки применимости и не могут быть переориентированы на другие рынки. Другая важсная особенность коммунальных услуг в том, что они имеют тенденцию располагать значительной избыточной производственной мощностью, чтобы удовлетворять "пиковые" требования (ежедневные и сезонные) на их продукт или услугу, что также приводит к высоким капиталовложениям.

    Степень естественной монополизации производства нередко переоценивается. В вертикально интегрированной компании черты естественной монополии часто присущи только одному из сосредоточенных в ее рамках производств. Так, ею являются эксплуатируемые компаниями железнодорожные пути, но не подвижной состав, каналы телефонной проволочной связи, но не передающие устройства, трубопроводы, но не компрессорное оборудование. Конкуренция невозможна в первых, но не во вторых видах деятельности. Однако для организации эффективной конкуренции в потенциально конкурентных сегментах необходим доступ к сетям, владельцы которых сами предоставляют эти услуги и противятся конкуренции. Компании-владельцы сетей могут либо отказывать в доступе к сетям или запрашивать за это столь высокую цену, что потенциальные конкуренты будут вынуждены отказаться от своих намерений.

    Существует два альтернативных решения этой проблемы:

1. Принудительное организационное разделение сетевого обслуживания (производства с чертами естественной монополии) и поставки конечных продуктов - путем полного выделения из компании или раздельного ведения счетов.
2. Контроль над платой, взимаемой ею за доступ к сети. Этот вариант основан на том, что коммунальные компании представляют собой вертикально интег-рированные производства практически везде не случайно. Причина этого не столько в стремлении ограничить конкуренцию, сколько сэкономить на трансак-ционных издержках.

    Наиболее распространено варьирование платы за доступ к сети в зависимости от спроса, ее повышение в пиковые периоды. Большая часть американских регулирующих органов санкционирует такие действия, аналогичная практика предусматривается и для британской газовой промышленности.

    Естественную монополию может ослабить или подорвать технологический прогресс. Так, активное развитие беспроводной, спутниковой связи ликвидирует естественную монополию на проволочную связь, особенно междугородную.

    Опыт показывает, что злоупотребление с их стороны монопольным положе-нием в форме завышения издержек и/или вздувания прибыли нередко сводит на нет более высокую техническую эффективность. Причем это злоупотребление часто достаточно трудно распознать извне в силу того, что реальная эффектив-ность деятельности единственного производителя известна лишь ему самому, то есть к естественной монополии добавляется монополия информации.

    Чтобы избавить общество от таких неблагоприятных результатов, прави-тельство обычно предоставляет исключительные привилегии одной фирме, в об-мен сохраняя за собой право определять географическую сферу деятельности мо-нополиста, определять минимальные стандарты качества его услуг и накладывать ограничения на цены. В качестве средств обеспечения общественно приемлемого поведения со стороны естественной монополии представляются следующие воз-можности: государственная собственность, государственное регулирование част-ной компании, торги за франшизу (конкуренция за монопольный рынок). 
 

3.1 Мировые тенденции в области регулирования

естественных монополий 

    Традиционно наименьший объем государственного воздействия на рыночные отношения относится к Соединенным Штатам Америки. Однако и здесь можно встретить факты прямого государственного регулирования цен (например, установление специальными комиссиями тарифов на электроэнергию и др.).

    В других странах степень государственного вмешательства в процессы ценообразования больше.

    Наиболее развернутой и активной по праву считается система ценового регулирования Франции. В этой стране прямым регулированием охвачены цены на газ, электричество, транспортные услуги.

    В Японии железнодорожные тарифы утверждаются Министерством транспорта, тарифы на водо- и теплоснабжение, электроэнергию и газ утверждает Агентство природных ресурсов и энергии.

    В Греции комитетом по ценам устанавливаются тарифы на электроэнергию, общественный транспорт, связь, почтовые отправления, авиапассажирские перевозки и другие цены, входящие в компетенцию правительства.

    В целом в основу модели регулирования естественных монополий в России положен опыт США.

    Соединенные Штаты в настоящее время переживают период исчезновения естественных монополий. Естественные монополии существуют в США лишь в нескольких отраслях, главным образом, в телекоммуникациях и энергораспределении. Государство с помощью законодательных органов определяет сферы и районы, где по тем или иным причинам было бы чрезвычайно неэффективно существование более чем одной компании и где, соответственно, конкуренция нежелательна.

    Современные тенденции в сфере электроэнергетики США обусловлены условиями ее формирования. Практически с самого начала она была представлена множеством конкурирующих компаний. Компании укрупнялись и когда в 1930-е годы конгресс осознал, что производство и распределение энергии приобрело характер общенациональной отрасли, он начал регулировать этот сектор в попытке защитить интересы потребителей. В течение 40-х, 50-х, 60-х годов цена электро-энергии сократилась более чем на 50 % по сравнению с ценами в целом, ежегодно производство нарастало на 7 %. Однако в 70-е годы цены на электроэнергию и газ резко поднялись из-за чрезвычайной зависимости этой отрасли от двух компо-нентов, стоимость которых возросла, - топлива и капитала.

    Со второй половины 70-х годов федеральные власти начали предпринимать усилия по частичному дерегулированию этой отрасли. В совокупности с появлением в результате технической революции специальных генераторов, позволяющих продавать электроэнергию непосредственно коммунальным службам, это положило начало периоду реальной конкуренции.

    Коммунальные хозяйства до сих пор выступают в роли ее монопольных производителей по отношению к потребителям.

    Существуют две школы в понимании дальнейшего развития отрасли. Одна сводится к тому, что надо полностью довериться рынку, чтобы стимулировать инвестиции. Другая школа считает, что в условиях конкуренции нельзя будет адекватно спланировать мощности по производству электроэнергии и государство должно сохранить свою роль, чтобы планировать ввод в строй новых мощностей. И этот спор пока не разрешен.

    Большинство экспертов считают, что демонополизация пойдет на пользу клиенту и цены неизбежно пойдут вниз. Это подтверждает опыт постепенного внедрения конкуренции в этой области в течение 90-х годов на оптовом уровне, т.е. на уровне продажи электроэнергии коммунальным службам. И в течение этого периода цены в самом деле снижаются. Однако в случае демонополизации рынка электричества угрожает опасность "невыгодным клиентам". Если сейчас поступления из густонаселенных местностей уравновешивают более высокую стоимость обслуживания сельских жителей, а клиенты, которые могут себе поз-волить заплатить полную цену, по существу, субсидируют тех, кто не может этого сделать, то с исчезновением защиты со стороны властей ситуация может измениться в худшую сторону. В роли проигравших окажутся бедные и сельские клиенты. Так что, предостерегают специалисты, следует осторожно относиться к обещаниям о том, что ничем не сдерживаемая конкуренция в электрической сфе-ре принесет каждому клиенту экономию от 15 до 43 %.

    В краткосрочной перспективе в наибольшем выигрыше от конкуренции в энергоснабжении, вероятно, окажутся крупные промышленные компании, которые ведут активную лоббистскую кампанию в этом направлении. В масштабах страны индивидуальные клиенты сейчас платят на 75 % больше за электричест-во, чем его промышленные покупатели. Частично это вызвано тем, что энергию дешевле транспортировать оптом. Дерегулирование, очевидно, приведет к увели-чению этого разрыва. Так, например, в штате Нью-Йорк, идущем в авангарде борьбы за демонополизацию, предполагается, что в течение ближайших пяти лет расценки для крупных промышленных предприятий снизятся примерно на 25 %, а для ее индивидуальных потребителей и небольших коммерческих компаний -всего на 3,3 %.

    Газовые компании США оказывают два вида услуг: продажа газа и транспортировка его от продавца к покупателю. До 1954 г. ценообразование на добы-ваемый газ было свободным, затем предпринимались попытки регулирования федеральными органами, которые потерпели поражение ввиду невозможности учесть все многообразие конкретных условий.