Частно-государственное партнерство как механизм решения проблем «провалов» рынка и государства

   3. Бюрократизм. По мнению Бьюкенена, бюрократическая система неэффективна в силу, по крайней мере, трех причин. "Зло бюрократии", во-первых, в том, что она осуществляет выбор не с точки зрения экономических ценностей людей, а по иным критериям. Во-вторых, бюрократизм порождает зависимые отношения между властьимущими и подчиненными (Бьюкенен называет это "неоправданными классовыми различиями"). В-третьих, борьба за доступ к ценным благам является расточительным использованием ресурсов общества. "Такие черты, как фаворитизм, дискриминация (как в пользу, так и против отдельных лиц), произвольная классификация граждан по тому или иному признаку, почти неизбежно присущи любой системе, ставящей людей в зависимость от бюрократов...".

   4. Государство не может предусмотреть все последствия принимаемых решений. Проблема состоит в том, что часто принимаемые решения приводят к отличным от ожидаемых результатам. Например, не всегда фирмы реагируют так, как ожидает правительство,  то же самое касается и функционирования рынков. Принимаемые решения могут иметь и долгосрочные последствия, например, кредитное стимулирование потребления в США в последние 10, а то и более лет, привело к построению кредитной пирамиды, которая и стала одной из причин кризиса мировых финансов конца 2008 года.

   5. В области создания общественных  благ, государство не способно  обеспечить эффективное распределение ресурсов и управление ими в силу отсутствия «частного интереса», что в условиях широкого распространения коррупции приводит к существенному росту стоимости и ухудшению качества общественных благ.

   Таким образом, правительство, предпринимая действия по исправлению рыночных провалов, само становится жертвой собственного несовершенства. Мы имеем дело и с фиаско рынка, и с фиаско правительства. Правительство не должно заменять рынок, а рынок выполнять функции государства. Следовательно, необходим поиск новых механизмов решения выявленных проблем.

   «Невидимая  рука» рынка до сих пор определяет сущность рыночной экономики, при чем  глубинный смысл заключается  в том, что индивиды ставя перед  собой эгоистические цели без  какого-либо стимулирования из вне, таким  образом, обеспечивают экономическое развитие общества. При этом определяющей является роль конкуренции, которая за счет ценовых механизмов уравнивает нормы прибыли и приводит к эффективному распределению труда, выпускаемого продукта и капитала. Нельзя так же упускать самое важное в принципе «невидимой руки», а именно -  стремление частных предпринимателей к личному богатству увеличивает и богатство всего общества. Адам Смит [8] приводит множество примеров, того, как действия индивидов, направленные на получение личной выгоды, способствуют росту экономики в целом. При этом очень важно подчеркнуть, что весь его анализ строился на основе экономики, в которой главенствовала совершенная конкуренция, а если перевести термин «pure competition» буквально, то мы получим «натуральную конкуренцию», т.е. присущую рыночной экономике изначально. Следовательно, по своей природе рыночная экономика должна существовать в условиях совершенной «натуральной» конкуренции.

   В современных условиях хозяйствования совершенная конкуренция случай достаточно редкий. Можно сказать, что совершенная конкуренция, для которой характерно большое количество фирм и предприятий, реализующих стандартизированную продукцию, отсутствует контроль над ценой, спрос очень эластичный, неценовые методы конкуренции не практикуются, отсутствуют препятствия для организации бизнеса, практически ушла с современных рынков. Даже на рынках стандартных товаров таких как, например – нефть, конкуренция ограничена действиями ОПЕК и мощью транснациональных корпораций.

   Последние события 2008 года на международных финансовых рынках, фактическая демонстрация «несовершенства» даже на фондовом рынке, который естественным образом считался образцом рыночного совершенства, показывают, что принцип «невидимой руки» уже не работает в современной экономике. Следовательно, необходимы иные механизмы стимулирования экономического роста и социального развития общества. По нашему мнению такая форма как государственно-частное партнерство может рассматриваться и как один из способов разрешения проблем «провалов» рынка и государства.

    По  данным национального доклада «Риски бизнеса в ЧГП» в мире выделяются следующие социальные сферы применения инструментов ЧГП [5]:

• здравоохранение (строительство, реконструкция и управление больницами, поликлиниками и др. объектами в сфере здравоохранения);
• спорт (строительство стадионов и иных спортивных сооружений);
• образование (строительство школ, реконструкция зданий университетов, общежитий, оснащение школ и университетов современным оборудованием);
• культура (реставрация памятников, строительство и реконструкция музейных комплексов);
• судебная система (строительство и реконструкция зданий судов, тюрем);
• ЖКХ (водоочистка, мусоропереработка, электро- и теплоснабжение, водоснабжение, поддержка частным сектором освещения дорог и улиц, проекты в сфере энергосбережения).

    Таким образом, можно заключить, что проникновение  механизмов ЧГП в развитых странах происходит практически во все сферы деятельности, даже в те, которые традиционно считались прерогативой государства. Например, по данным отчета правительства Великобритании [12], с мая 1997 было реализованы 150 проектов ЧГП, с общими инвестициями 12 миллиардов фунтов. Инвестиции были направлены на строительство 35 новых больниц, реконструированы 520 школ, 4 тюрьмы, реализованы 28 контрактов на поставку вооружений и др. По мнению того же источника с помощью ЧГП достигаются следующие цели:

1. повышается качество государственных услуг;
2. расширяется номенклатура предлагаемых «общественных благ»;
3. снижаются расходы на содержание объектов, участвующих в ЧГП;
4. повышается эффективность использования государственной собственности;
5. за счет частных средств решаются насущные общественные проблемы, которые не были бы решены исключительно за счет бюджета страны.

    Опыт  Великобритании, несомненно, является чрезвычайно успешным, однако даже при успешной реализации многих проектов британцев смущает значительный рост государственных обязательств, по оценкам британского правительства [12] уже существующие проекты в ближайшие 30 лет потребуют 50 фунтов в год на каждого налогоплательщика в стране. Кроме того, возникают проблемы с профсоюзами, так как часто происходит сокращение персонала, привлекаются на работу менее квалифицированные работники из развивающихся стран.

    Отметим, что проекты ЧГП развиваются не только в странах с развитой экономикой. По данным ЕБРР [11] достаточно успешно реализуются проекты по строительству платных дорог на условиях ЧГП в таких странах как Венгрия и Чехия, в то же время неудачным был опыт финансирования дороги в Румынии и Таиланде. Проекты дорожного строительства в рамках ЧГП пользуются большим успехом в Восточной Европе. Большой интерес к проектам ЧГП со стороны частного сектора проявляют строительные подрядчики, операторы, финансовые инвесторы, банки, организации, специализирующиеся на инвестициях в облигации и  т.д.

    По  данным материалов конференции «Инвестиционные возможности в России. Принципы и риски государственно-частного партнерства» в России и мире при все большей схожести, тем не менее, сохраняется существенная разница в оснащенности инструментами ЧГП (табл. 1).

    Таблица 1

      Оснащенность инструментами ЧГП  в России и за рубежом

     Таким образом, можно отметить, что пока в России не реализуются, прежде всего, инструменты, связанные с созданием специализированных государственных органов по привлечению инвестиции и реализации проектов ЧГП. Выше уже отмечалось, каким образом ЧГП реализуется в Великобритании. В странах Европейского Союза проблемами содействия, финансирования и мониторинга ЧГП занимается ряд генеральных дирекций под эгидой Комиссии ЕС [3]. Широко практикуется содействие в финансировании проектов со стороны ряда крупных европейских финансовых институтов. Так, Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) активно использует в этих целях два инструмента – так называемые «глобальные ссуды», выдаваемые через уполномоченные банки на цели регионального и инфраструктурного развития и поддержки малого и среднего бизнеса, и «структурированные программы финансирования», предназначенные для поддержки конкретных инвестиционных проектов. Поддержкой проектов ЧГП занимаются также структуры Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и европейская группа Всемирного банка (в т.ч. известная Международная финансовая корпорация IFC, специализирующаяся на поддержке частных инициатив).

     В отдельных странах также действуют  системы поддержки инициативных совместных проектов государства и  частного бизнеса. Так, в ФРГ участники  проектов могут рассчитывать на следующие инструменты поддержки со стороны федеральной власти: вспомогательное финансирование в форме субвенций, целевые дотации (гранты), механизмы переуступки требований и освобождения от ответственности.

     Контрольные и регулирующие функции в сфере государственно-частного партнерства от имени государства могут осуществляться либо профильными министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами. При этом специальные агентства могут создаваться государством для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства, главным образом концессии (например, в Польше созданы соответствующие институциональные структуры отдельно для автомобильных, железных дорог, электроэнергетики, лесного хозяйства и др.). Государство может также создать свой единый агентский орган для всех или для большинства секторов экономики, как, например, в Сербии.

     В развитых странах государственное  регулирование партнерских отношений  с бизнесом организовано по крупным  межотраслевым комплексам, включающим группы взаимосвязанных отраслей. В качестве таких комплексов могут выступать: топливно-энергетический (электроэнергетика, газо- и нефтепроводы), транспортный (железные и автомобильные дороги, морские и аэропорты), коммунальное хозяйство (водо- и теплоснабжение, жилищно-коммунальное хозяйство). При этом не создаются специальные агентские структуры по регулированию партнерских отношений. Специфические функции регулирования и контроля выполняются соответствующими профильными министерствами и ведомствами или создаваемыми ими структурами. В странах Европейского Союза отдельными аспектами ЧГП ведают министерства экономики, финансов, отдельные инфраструктурные министерства, министерства регионального развития, обороны, внутренних дел, образования и здравоохранения. В США этими вопросами ведают министерства экономики, финансов, обороны, в Канаде – министерство финансов, в Австралии – министерство провинций [4].

    Таким образом, в большинстве стран, применяющих  механизмы ЧГП, существуют специализированные государственные учреждения, регулирующие использование ЧГП. Поэтому и в России можно рекомендовать создание подобных государственных организаций на федеральном и региональном уровнях. Подобные организации могут выполнять как координирующую, так и регулирующую функции, обеспечивать необходимую политическую поддержку проектов, что является чрезвычайно важным фактором в условиях России. Данный орган может выполнять следующие регулирующие функции:

1. Надзор и контроль за исполнением договоров ЧГП.
2. Организация и ведение переговоров с потенциальными участниками.
3. Разработка информационных материалов по привлечению инвесторов.
4. При изменении внешних факторов в процессе осуществления договора ЧГП выработка предложений по корректировке условий, в частности тарифов, цен, факторов риска и др.
5. Защита интересов инвесторов от неправомерных действий других государственных органов, в т.ч. прием и рассмотрение жалоб и предложений от частных участников партнерств по поводу ненадлежащих действий отдельных органов или должностных лиц, препятствующих исполнению условий соглашений.
6. Защита интересов государства при исполнении договоров ЧГП, в частности, контроль за соблюдением сроков осуществления строительных работ, соблюдения требуемого качества работ и предоставляемых услуг.
7. Прием и рассмотрение жалоб со стороны потребителей товаров и услуг.
8. В случае производственных и финансовых сложностей при осуществлении проекта, принятие мер по сохранению уже осуществленных инвестиций, поиск новых партнеров и источников финансирования проекта.

   В принципе данный набор функций мог бы быть расширен или изменен в зависимости от масштабов регулирования или особенностей региона.

   Сферы сотрудничества в рамках государственно-частного партнерства многообразны, но в России в основном такое партнерство  реализуется в инфраструктурных областях и большинство этих проектов пока далеки от завершения. В сущности можно говорить о том, что в России складывается уникальная ситуация. Уникальность заключается в том, что в отличие от западных стран, где государственно-частное партнерство зародилось как механизм решения, прежде всего бюджетных проблем, в России у государства имеются огромные инвестиционные возможности для реализации крупных инвестиционных программ. Однако, отмеченные выше «провалы» государства, его неспособность к созданию эффективных и конкурентоспособных производств позволяют нам предложить иной способ реализации партнерства государства и бизнеса. Государственно-частное партнерство должно реализовываться, прежде всего, через эффективное разделение функций, свойственных для рассматриваемых сторон, т.е. государство должно создавать «общественное благо» прежде всего, в области инфраструктуры производственного и непроизводственного характера, а предпринимательство в этом случае может сосредоточиться на производстве и маркетинге создаваемых в рамках партнерства конкурентоспособных товаров и услуг.