Борьба с коррупцией в государственном аппарате

В статье 2 проекта Федерального закона "О борьбе с коррупцией" коррупция определяется как "непредусмотренное законом принятие материальных и иных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, путем использования своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ".9

Предметное восприятие коррупции сущности и содержания коррупции как феномена общественно-политической жизни возможно при рассмотрении его классификации.

Отметим, что варианты комбинаций по линии субъект-объектного проявления коррупции многочисленны. Поэтому довольно трудно выработать не только универсальное определение коррупции, но и классифицировать ее проявления в общественной практике, определить критерии этой классификации.

Наиболее упрощенной является классификация, предложенная Н.А. Катаевым и Л.В. Сердюком, выделяющим чисто уголовную (в основном экономического характера) и политическую коррупцию, которую, они, в свою очередь, делят на отклоняющееся и преступное поведение.

Более сложную классификацию предложил М. Джонстон. Он выделил несколько типов коррупции:

- взятки чиновников в  сфере торговли (за продажу нелегально  произведенной продукции, завышение  качества товаров и т.д.);

- отношения в патронажных  системах, в том числе покровительство  «боссов» на основе земляческих, родственных, партийных принципов;

- дружба и кумовство;

- кризисная коррупция, обусловленная  тем, что предприниматели вынуждены  работать в условиях чрезвычайного  риска, когда решения органов  власти могут привести к существенным  для бизнеса изменениям и потому эти решения становятся предметом торговли.10

Ряд авторов при рассмотрении коррупции, как правило, выделяют ее политические и экономические функции. Коррупция в этом случае определяется степенью экономического и политического развития, а не политической культурой. Она отражает разлад между старыми и новыми нормами и облегчает приспособляемость к изменениям во всех сферах общества. Определенные типы коррупции способствуют образованию важных связей в процессе строительства политических коалиций, гарантирующих общественные изменения, и играют роль в консолидации или реструктуризации классовых различий.

А. Хайденхаймер подразделил коррупцию на белую, серую и черную.11 Первая обозначает практики, относительно которых в общественном мнении существует согласие: данные действия не считаются предосудительными. Они, по существу, интегрированы в культуру и не воспринимаются как проблема. Черная коррупция является объектом иного консенсуса: действия осуждаются всеми слоями общества. Серой коррупцией А. Хайденхаймер назвал те ее проявления, относительно которых никакого согласия не существует. Именно вокруг серой коррупции возникают скандалы.

Отечественный исследователь Э. Ожиганов определяет следующие виды коррупции: бюрократическую и политическую, принудительную и согласованную, централизованную и децентрализованную.

Наиболее распространенными видами коррупции в соответствии с данной классификацией являются: подкуп и продажность, коррупция «низов» и «верхов», коррупция в государственном (муниципальном) и негосударственном секторах.12

Таким образом, как в зарубежной, так и отечественной науке накоплен определенный опыт классификации коррупции. Тем не менее, ни одну из представленных сегодня классификаций коррупции, включая законодательство и практику его применения, нельзя признать отвечающей потребностям высокоэффективного противодействия этому явлению. Все вышеназванные подходы к классификации коррупции отличаются крайним разнообразием, а также отсутствием четкого определения критериев, что не в полной мере способствует анализу коррупции и ее проявлениям в современной политической практике.

Как нам представляется, более предметной является классификация коррупции, в основе которой лежат строго определенные критерии (основания). Таковыми в частности, применительно к предмету исследования являются: сферы проявления коррупции, статус ее субъектов, ее уровень, а также степень общественной опасности данного явления.

Поскольку коррупция как социальное явление в наибольшей мере проявляется в таких основных сферах жизнедеятельности людей как политика и экономика, то, очевидно правомерным будет и определять такие основные виды коррупции как политическая и экономическая.

Особой разновидностью является политическая коррупция. Большинство специалистов, изучающих коррупцию, относит к ней и покупку голосов избирателей во время выборов. Здесь действительно есть все характерные признаки коррупции, за исключением наличия должностного лица, но в то же время, очевидно, что проявления политической коррупции выходят за рамки предвыборной борьбы.

Политика, как практика управления государством, и коррупция всегда были тесно связаны. Более того, коррупция зачастую становится либо «спусковым крючком» глубоких политических изменений. Любое государственное устройство объективно (в большей или меньшей степени) чревато коррупцией. Поэтому политическую коррупцию целесообразно рассматривать как более широкое явление.

В отечественной науке, так же, как и в зарубежной выделяются следующие признаки политической коррупции:

а) отсутствие явной противоправности;

б) нацеленность на захват, сохранение, укрепление и распределение власти как отдельными лицами, так и их группами (партиями, иными устойчивыми сообществами);

в) использование для достижения указанных целей как государственных, так и общественных ресурсов.13

Политическая коррупция имеет предельно широкий спектр. Ее особой разновидностью, по мнению ряда авторов, является идейная коррупция, под которой понимается монополизация и ограничение пространства выбора властных решений на уровне государственного управления. Идейная коррупция непосредственно связана с системой государственного управления. Любое государственное управление должно четко соотносить средства администрирования с его стратегическими и тактическими целями. Посредством идейной коррупции происходит принципиальное смещение в системе «цель – средства». Идейная коррупция в своей наиболее опасной форме появляется тогда, когда искажаются сами цели управления. Представляется, что для достижения поставленных целей государство может использовать разнообразные средства (за исключением тех, которые прямо противоречат основным государственным и человеческим ценностям, хотя существуют оправданные изъятия и из этого исключения). Однако цели государственного управления должны быть едины. В тот момент, когда государственная власть подменяет цели управления, ставит цель на уровень ценности и начинает догматично ей следовать, зачастую, вопреки здравому смыслу, тогда проявляется идеологическая коррупция. Именно в этот момент реформы начинают проводиться не ради достижения каких-то общегосударственных целей, а ради «галочки», «реформа ради реформы», реформа ради PR и т. п.

Таким образом, идейная коррупция – это подмена целей, подмена интереса общественного, общегосударственного, общечеловеческого иными интересами.

Ее наиболее опасными проявлениями являются:

- узаконенный произвол  чиновничества на выбор целей  и средств государственных решений, стратегий, действий;

- низкое качество государственных  решений, декларативность, популизм  государственных политиков;

- привлечение одних и  тех же разработчиков с едиными  идеологическими и иными установками;

- участие в разработке  государственно-управленческих решений  организаций и органов, получающих  финансирование за счет зарубежных  бюджетных и небюджетных грантов;

- неизвестность авторов-разработчиков  проектов нормативных правовых  актов приводит к их некачественности, к возможности лоббирования узких  интересов в завуалированной  форме;

Все это выводит данный вид коррупции на уровень одной из наиболее значимых угроз национальной безопасности государства.

Другим наиболее распространенным видом коррупции является экономическая коррупция.

Под экономической коррупцией понимается подкуп (получение, обещание, предложение, дача или вымогательство взятки), любое другое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для любых других лиц, вопреки охраняемым законом экономическим интересам гражданина, юридического лица, общества или государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу вне зависимости от совершения данных деяний лично или через посредников.14

Исходя из данного определения экономической коррупции следует, что наиболее распространенными коррупционными преступлениями в этой сфере являются:

- коммерческий подкуп;

- получение взятки;

- провокация взятки или  коммерческого подкупа;

- подкуп или принуждение  к даче показаний или уклонению  от дачи показаний либо к неправильному переводу, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа;

- незаконные получение  и разглашение сведений, составляющих  коммерческую или банковскую  тайну, в случае совершения соответствующего  деяния путем подкупа;

- другие преступления, в основе которых лежит подкуп или дача взятки.

Спецификой экономической коррупции является также и то, что значительная масса злоупотреблений связана с использованием полномочий в области контроля и распределения финансовых потоков. Подобный вид коррупции называют также «коррупционными услугами» в широком смысле. Происходит таким образом «продажа» властного ресурса, а также использование властного ресурса в целях присвоения иных государственных ресурсов, что определяет тесную взаимосвязь экономической и политической коррупции.

Анализ результатов многочисленных исследований по данной проблеме позволяет отнести к числу наиболее значимых факторов экономической коррупции следующие явления:

- критически высокий уровень  поляризации населения по уровню  дохода;

- высокий удельный вес  теневой экономики;

- широкое включение в  экономический оборот практики  «отмывания» доходов, полученных  незаконным путем;

- чрезмерно высокие налоги  для коммерческих организаций.

Одним из важных стимулов экономической коррупции в негосударственном секторе является «комплекс государственного паразитизма». Данный феномен характерен как для отечественной, так и для зарубежной политической практики. В то же время в России «комплекс государственного паразитизма» обусловлен тем, что значительное число появившихся в ходе приватизации коммерческих организаций стремятся во чтобы то ни стало использовать бюджетные ресурсы в своих интересах. Поскольку в противном случае подобные предприятия будут вынуждены существовать лишь на свой экономический риск. Экономически необоснованные привилегии становятся своеобразным наркотиком, без которого они уже не смогут нормально функционировать. А получить такие привилегии можно лишь за взятку.

Таким образом, наиболее распространенными видами коррупции являются: экономическая и политическая. В то же время коррупция как сложное системное социальное явление не ограничивается этими двумя видами, что предполагает введение дополнительных критериев для классификации. Таковыми как, выше было отмечено, являются статус субъектов, уровень функционирования, степень общественной опасности и некоторые другие.

По статусу субъектов различаются следующие виды коррупции:

а) коррупция в органах власти;

б) коррупция в частном секторе.

Коррупция в органах власти чрезвычайно развита в силу того, что она охватывает все органы государственной власти (исполнительной, представительной и судебной). В ее основе лежит неправомерное и корыстное использование ресурсов власти, в том числе в негосударственном секторе на уровне местного самоуправления.15

Как показывают исследования, коррупция в системе государственной и муниципальной службы и в развитых, и в развивающихся странах принимает примерно одинаковые формы и охватывает одни и те же сферы деятельности. При этом наиболее подверженными коррупции областями деятельности являются:

- государственные закупки;

- операции с земельными  участками;

- сбор налогов;

- назначение на ответственные  посты в органах государственной  власти;

- местное самоуправление.

Наиболее распространенной разновидностью также является, так называемая кадровая коррупция. Данный вид коррупции основывается на взаимосвязи двух субъектов - лица, обладающего правом назначения на должность либо возможностью оказать влияние на результаты выборов, и лица, заинтересованного в получении этой должности.

К кадровой коррупции следует также относить подкуп группы должностных лиц, входящих в состав органа государственной власти, наделенного полномочиями коллегиально избирать или назначать на государственные должности и освобождать от них. При этом сам орган государственной власти как юридическое лицо не подлежит уголовной ответственности (общемировая практика), даже если были подкуплены все должностные лица, входящие в его состав. Вместе с тем установление факта подкупа парламентского большинства с точки зрения здравого смысла должно повлечь роспуск органа законодательной власти и назначение новых выборов.

При определенных условиях к кадровой коррупции следует также относить подкуп избирателей, а также должностных лиц, уполномоченных определять результаты голосования по выборам различных категории должностных лиц.