Автор работы: Пользователь скрыл имя, 19 Октября 2015 в 11:41, курсовая работа
В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг с учетом развития гражданского общества.
Приходится констатировать, что Россия имеет дело с глубоким и не имеющим примера управленческим кризисом. Он приобрел всеобщий характер, задев основы управленческой вертикали, горизонтальных связей и информационных потоков
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
«Самарский государственный экономический университет»
Содержание
В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг с учетом развития гражданского общества.
Приходится констатировать, что Россия
имеет дело с глубоким и не имеющим примера
управленческим кризисом. Он приобрел
всеобщий характер, задев основы управленческой
вертикали, горизонтальных связей и информационных
потоков. Это нарушило принципы стимулирования,
ответственности и дисциплины, четкого
исполнения принятых решений, строгого
контроля и санкций, государственно-
Очевидно, что проблема эффективности государственного управления в целом и исполнительной ветви власти в частности в России на современном этапе носит крайне актуальный характер. По мнению многих исследователей, а также практических политиков, к настоящему моменту в России так и не удалось построить систему государственного управления, адекватную современным мировым реалиям и подобную той, что была создана в развитых странах Запада. Данным обстоятельством обусловливается актуальность теоретического рассмотрения проблем реформирования вышеназванной системы.
Цель работы – изучить эффективность деятельности системы государственного управления в Российской Федерации в настоящее время и проанализировать возможные перспективы административной реформы в контексте повышения эффективности управления. Для этого будут рассмотрены современные принципы административного реформирования, а также факторы, оказывающие влияние на эффективность власти с учетом исторического опыта государственного управления в России.
Российскому государству более тысячи лет, и все это время развивалось государственное и местное управление, у истоков которого стояли древнерусские князья Владимир Святитель (Владимир Красное Солнышко), Ярослав Мудрый и Владимир Мономах. История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь — царскую кадровую картотеку и другие документы известного реформатора государственного управления Ивана IV Васильевича. Особенно большую роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I , Екатерина II , Александр II , известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и другие. Начатая в 1864 г. земская реформа подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могущественную мировую державу.
Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций прежние государственные институты, традиции, система государственной службы были заменены новыми. На обломках имперской российской государственности началось создание принципиально иной государственной системы, основанной на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках.
В 70-е годы XX века старая, иерархическая система государственного управления вошла в режим патологического кризиса. Произошло это как по экономическим, так и по политическим причинам. С одной стороны, свою роль сыграл затратный характер государства всеобщего благосостояния, растущий быстрыми темпами объем публичного сектора, а также появление конкуренции со стороны частного сектора, который наравне с государственным стал оказывать услуги в сфере социального обеспечения, образования и прочих. С другой стороны, жестко централизованные и неповоротливые бюрократические учреждения, перенасыщенные чиновниками, не только сами по себе погрузились в кризис, но и перестали справляться с новыми задачами.
Решение всех проблем было найдено в системном реформировании аппаратов государственного управления и их переводе на функционирование по принципам рынка согласно модели «нового государственного менеджмента». В частности, система включала в себя передачу части государственных функций в частный сектор, введение финансовой мотивации деятельности управленцев по ее результатам, сокращение общей численности бюрократического аппарата и многое другое. Подобные реформы в 1970–1990-е годы были с значительной степенью успешности проведены практически во всех развитых странах Запада. Таким образом, произошел переход от государственного администрирования к государственному менеджменту, который в целом характеризуются двумя основными моментами: повышением самостоятельности нижних уровней иерархических государственных организаций и перемещением акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношения со средой.
В России о необходимости подобных реформ заговорили, по понятным причинам, немного позже. В 1993 году была принята Конституция, и какое-то время ушло на адаптацию на практике ее простейших основных принципов, а также на приведение политической обстановки в стабильное состояние. Уже в 1997 году появилась первая концепция административной реформы. Нельзя не отметить, что, хотя проблемы, существующие в российской системе публичного управления, в целом схожи с аналогичными в странах Запада в 1970-е годы, здесь есть много нюансов, связанных с политической культурой России.
Говорить о некоем прототипе административных реформ в России можно лишь с Петровского времени, когда в государстве стала выделяться самостоятельная административная функция управления. Составной частью этих преобразований было не только учреждение Российской империи и высшего императорского поста в государстве, но и создание новых европейских институтов и правовых актов [1]. В частности, была введена коллегиальная система министерств. Принцип коллегиальности, то есть обсуждения «снизу вверх», должен был лечь в основу работы учрежденного в 1711 году Сената – прообраза современного представительного органа власти, который комплектовался не на принципах местничества, а согласно реальным компетенциям кандидата.
Тем не менее, несмотря на перенесение западноевропейских институтов, в России, в силу обычаев крепостнической политической культуры (слабых горизонтальных связей, патерналистского менталитета общества и др.), при отсутствии местного самоуправления и традиций законопочитания система управления оставалась бесконтрольной. Бесконтрольность усиливалась по причине традиционной неразделимости административной власти и судебной, а также власти и собственности. Если в странах Западной Европы постепенно появлялось стремление к ограничению государственной власти со стороны формирующихся институтов гражданского общества, то в России сохранялись тенденции к дальнейшему усилению самодержавного государства и отсутствие гражданского общества[2]. Многие прописанные на бумаге принципы по факту просто не соблюдались, а затем узаконивался старый порядок вещей, происходили контрреформы. Достаточно сказать, что когда в 1802 году коллегиальная система сменилась системой министерств, закрепился порядок, согласно которому принцип коллегиальности был заменен принципом единоначалия.
Очевидно, что подобный тип отношений между государством и обществом имел место и в советский период, когда все административные преобразования были направлены исключительно на усиление роли государства. С распадом СССР была учреждена новая система государственного управления, выстроенная на скорую руку и закрепленная в Конституции 1993 года. Она представляла собой крайне запутанный союз органов и учреждений, которые зачастую конкурировали между собой, не вполне ясно представляя себе свои функции. Исполнительная власть была вынуждена заниматься скорее точечным регулированием социально-экономических процессов, чем непосредственно управлением государством.
Начало XXI в. характеризуется активным процессом становления новой российской государственности, адекватным современному уровню развития общества цивилизованных институтов государственного управления и местного самоуправления.
Процесс этот идет в очень сложных условиях. Прежняя машина советского государственного управления разрушена, а институты нового демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются. Само же российское общество переживает глубокий кризис, охватывающий власть и управление, экономику и социальную сферу, политику и мораль, государственное устройство и межнациональные отношения, другие сферы жизни.
В первые годы Советская власть взяла налицо очевидный децентралистский курс, связанный с постепенным формированием органов власти. Советы на местах обладали полнотой властных прав. С распадом СССР начался новый этап определения принципов и форм управления. Около десяти лет были посвящены масштабному внедрению принципов рыночной экономики и признанию ненужными «вертикальных» связей и двойного подчинения исполнительных органов. Но экономические и социальные результаты оказались не столь хороши, и с 2000 г. вновь выдвигается лозунг восстановления «вертикали власти», что нашло выражение в упорядочении законодательства субъектов РФ и укреплении положения федерального центра. Принимается ряд важных стратегических документов. В настоящее время организацию и процесс государственного управления в большей степени характеризуют централистские тенденции. Незавершенная административная реформа ее не изменила.
И все же определение конкретных предметов ведения и объема полномочий остается трудной задачей. Критерии их оценки нередко являются субъективными и ситуационными. Хотя есть, бесспорно, дела федерального значения и дела регионального значения, а также дела, которые находятся в пределах совместной компетенции (ст. 72 Конституции РФ) и могут перемещаться на другой уровень. Но для этого нужно учитывать характер и виды публичных интересов, «готовность» принять новые дела. Поэтому передача полномочий на основе федерального закона и соглашений между исполнительными органами в соответствии со ст. 78 Конституции РФ должна быть тщательно обоснована.
Характеристики централизации и децентрализации находят свое выражение прежде всего в уровнях компетенции субъектов государственного управления. Именно в компетенции, установленной законом и иными нормативными правовыми актами, заложены цели, полномочия, связи и ответственность органа. Особое значение имеет правильная классификация полномочий, составляющих содержание уравленческого воздействия [3].
Это - руководство, организация, разработка (анализ), контроль, координация как базовые полномочия, конкретизируемые по принципу «операциональное». Тут многое зависит от правового регулирования как оптимизирующего фактора управления [4].
Другой аспект - это распределение компетенций по уровням власти и управления. Исходная точка отсчета - статьи 71, 72, 73 Конституции РФ о предметах ведения Федерации и ее субъектов. Цепь последовательно осуществляемых действий должна находить отражение в федеральных и региональных правовых актах.
В федеральных законах, принимаемых в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, подчас столь подробно регулируются вопросы отрасли, сферы, что субъектам Федерации в своих законодательных актах почти не остается предметов регулирования. Таковы законы в сфере образования, культуры, земельных отношений и труда, где чрезмерная «правовая централизация» едва ли уместна.
Сказанное позволяет акцентировать внимание на двух моментах. Во-первых, налицо необходимость четкого разграничения уровней компетенции и определения предметов и объема самостоятельности каждого звена управления. Во-вторых, требуется обеспечение режимов и процедур взаимодействия органов исполнительной власти разных уровней. Это касается не только «вертикальных» связей, но и «горизонтальных» связей в аспекте деконцентрации властных полномочий. Тогда будет более емким объем контрольной деятельности в соответствии с Федеральным законом «О парламентском контроле».
Практика показывает: встречается немало отклонений или «сбоев» компетенции. Охарактеризованные выше положения о критериях и порядке определения компетенции уровней управления подвергаются на практике негативным воздействиям. К ним можно отнести:
1. Необеспеченность полномочий
органов необходимыми
2. Нарушение границ компетенции, когда вышестоящий орган по мотивам «централистской» целесообразности решает дела, отнесенные к ведению нижестоящих звеньев. С другой стороны, незнание компетенции партнеров подчас побуждает должностных лиц нижестоящих звеньев рассматривать «чужие» вопросы. Такое вмешательство деформирует управленческие связи и отношения.
3. Информационные «сбои», когда
каждое звено управления