Территориальные финансы и их роль в развитии региона

     Порядок принятия регионального бюджета  как он должен быть в принципе отражен на рисунке 1. Во многих российских регионах имеют место значительные и разнообразные отклонения от этой схемы.

     Рис. 1.Схема принятия бюджета субъекта федерации.

     На  первом этапе Министерство финансов РФ доводит до сведения финансовых органов субъектов федерации  основные макроэкономические параметры  и методику расчета бюджета (рис.1). В то же время комитет по экономике администрации субъекта готовит собственные расчеты по региональной экономике (1.2). Финорган, руководствуясь указаниями Минфина РФ и комитета по экономике, доводит до сведения финорганов муниципалитетов порядок подготовки проекта бюджета (1.3) и принимает от собственных бюджетных учреждений заявки на финансирование в следующем году (1.4).

     На  втором этапе подготовленный финансовым управлением проект бюджета попадает на рассмотрение в администрацию субъекта федерации (2.1 и 2.2), после чего проект бюджета согласовывается с Министерством финансов РФ (3.1). Практически параллельно идет процесс согласования финорганом субъекта федерации параметров местных бюджетов (4.1). Только после согласования бюджета субъекта федерации (3.2) финорган может окончательно согласовать бюджеты муниципалитетов (4.2).

     Далее проект бюджета передается в законодательный  орган власти (5), который утверждает закон о бюджете (6).

     Формирование  внебюджетных фондов осуществляется за счет обязательных целевых отчислений, которые для обычного налогоплательщика ничем не отличаются от налогов. Основные суммы отчислений во внебюджетные фонды включаются в состав себестоимости и установлены в процентах к фонду оплаты труда. Внебюджетные фонды отделены от бюджетов и имеют определенную самостоятельность.

     Структура доходов регионального бюджета  отображена на рис.2.

     Доходы  бюджета слагаются из налоговых и неналоговых поступлений. Также доходы бюджета можно классифицировать как собственные и закрепленные. К закрепленным относятся налоги и сборы, утверждаемые и вводимые иным уровнем власти. В РФ, например, применительно к закрепленным за муниципалитетами налогам можно отнести федеральные (например, налог на прибыль, НДС, подоходный налог с физических лиц) и региональные (например, налог на имущество юридических лиц) налоги. К собственным налогам муниципалитета относятся местные налоги и сборы. К собственным налогам субъекта федерации относятся региональные налоги и сборы.

Рис.2. Структура доходной части регионального бюджета

     Источниками погашения дефицита бюджета являются трансферты, заемные средства и внутренние ресурсы. Трансферты — это безвозмездные, так же, как и доходы, поступления, однако их получение (плата за трансферт) связано зачастую не с денежными, а с политическим условиями.

     Под трансфертами мы понимаем дотации, субсидии и субвенции. Дотация — это денежные средства, не имеющие целевого назначения; субсидия — средства, имеющие целевое назначение; субвенция — средства на финансирование части совместного проекта. Еще одна категория, которая должна быть в составе трансфертов, — это политические трансферты, предоставление которых обусловлено только политическими причинами.

     По  большому счету к трансфертам  следовало бы отнести еще и  отчисления от регулирующих налогов, поскольку  это средства федерального бюджета, оставляемые регионам. Но, с другой стороны, эти отчисления характеризуются безвозвратностью и, за исключением отдельных политических уступок, безвозмездностью. Поэтому данные отчисления традиционно учитываются в составе доходов, однако необходимо постоянно иметь в виду временный характер их структуры и размеров.

     Под воздействием производительных сил, а  также региональных особенностей часть  хозяйственных связей замыкается рамками региона. На этой основе формируются масштабы и особенности местных рынков, местной администрации, местных финансов. Региональные органы заинтересованы в закрепленных источниках доходов. Закрепленные средства принадлежат субъекту бюджетного права, то есть полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной или долговременной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет, оказывать экономическое влияние на предприятия. Постоянно увеличивающиеся расходы региональных бюджетов при недостаточном росте объема закрепленных доходов вызвали необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осуществляется, главным образом, за счет регулирующих источников, то есть средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов. Последние охватывают широкую группу налогов, субсидий, специальных фондов (например, подоходный налог с населения - до 80 %, прибыль предприятий - 30 %), акцизы. НДС - 9.09 - 20 %).

     Расходы региональных бюджетов предполагает обеспечение затрат на социальные нужды (не менее 50 % всех расходов), на поддержание общественного порядка (примерно 20 %), затраты на дотации предприятиям государственного сектора и развитие инфраструктуры. В зависимости от ориентации регионального регулирования структура расходной части может меняться. Так, скажем, увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшение благоустройства населенных мест влекут расширение расходов региональных бюджетов. Возрастание расходов связано как с новым строительством, так и с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения, увеличение ассигнований на охрану окружающей среды (мониторинг), развитие рыночной инфраструктуры и т. д. 

3. Реформирование территориальных финансов и стратегии развития субъектов РФ

     В последние годы во многих регионах России выполняются различные мероприятия  по двум основным направлениям, характеризующим деятельность финансовых и экономических органов региональных администраций.

     Первое  направление связано с разработкой  долгосрочных стратегий развития территорий. Вторая группа мероприятий посвящена  решению текущих задач, направленных на повышение качества управления региональными и муниципальными финансами. Данные две группы мероприятий на практике часто пересекаются, взаимодействуя друг с другом.

     В связи с этим особый интерес представляет анализ соотношения действий, проводимых региональными администрациями по подготовке документов долгосрочного стратегического развития территорий с одной стороны, и мероприятий по повышению качества управления финансами с другой. Причем такой анализ может быть построен на основе самых разных документов, которые разработаны как в субъектах РФ, так и в отдельных муниципальных образованиях.

     К середине 2007 г. уже более чем 60 субъектов  РФ и несколько десятков городов  разработали, приняли и утвердили  собственные стратегии социально-экономического развития на долгосрочную перспективу. Презентации стратегий или их концепций уже более двух лет регулярно заслушиваются на заседаниях в Минрегионе России, а основные их положения раскрываются в отчетах отдельных руководителей субъектов РФ на заседаниях федерального правительства. В феврале 2007 г. Минрегион России принял приказ № 14, одобривший требования к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ.

     Стратегии развития регионов характеризуются  самыми разными показателями – и  чисто формальными, и содержательными. Так, целый ряд стратегий принят на законодательном уровне. Целеполагание стратегий опиралось на те положения, которые были выдвинуты со стороны бизнеса или населения в соответствующих территориях. Некоторые стратегии включают в себя детальный и глубокий анализ международного опыта и представляют собой значимые документы как по своему объему, так и по форме представления и презентации. Другие стратегии отличаются в худшую сторону, являясь просто декларативным документом, не базирующимся на каком-либо научном анализе, и могут быть формально не утверждены. Многие стратегии нельзя пока назвать полноценными документами, которые могут использоваться в практической деятельности.

     Если  говорить о фактической стороне  дела, то стратегии также отличаются по ряду аспектов. Некоторые базируются на проведенном SWOT-анализе отдельных отраслей региональной экономики и состояния территории в целом. Другие могут включать, например, несколько видов стратегий и базироваться на одном или нескольких сценарных подходах к развитию территорий. Какие-то стратегии, к примеру, учитывают социально-экономическую ситуацию в регионах-соседях, другие ее исключают. Стратегии могут стыковаться с разного рода схемами территориального планирования или какими-либо другими документами, характеризующими развитие регионов и муниципальных образований. В целом можно уверенно констатировать, что существует большой пласт стратегий, позволяющих делать определенные выводы о долгосрочных направлениях развития регионов.

     Другой  основой для проведения анализа  может служить тот факт, что в последние годы целый ряд регионов и крупных городов проводит масштабные преобразования в системе управления региональными и муниципальными финансами. Это связано в том числе и с поддержкой подобных преобразований со стороны федерального центра, который на протяжении последних нескольких лет формирует в расходной части федерального бюджета специальный фонд, аккумулирующий субсидии для поддержки реформирования региональных и муниципальных финансов. До 2004 г. это был Фонд реформирования региональных финансов, основой формирования средств для которого служил заем Международного банка реконструкции и развития; начиная с 2005 г. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов формируется исключительно за счет собственных доходов федерального бюджета.

     Эти реформы, проводимые в регионах и  муниципальных образованиях, должны достаточно жестко следовать формату, предъявляемому со стороны Министерства финансов РФ, утвержденному рядом  приказов. Поэтому, как правило, программы, проводимые в регионах и муниципальных образованиях, рассчитаны на два года с разбивкой соответственно на два этапа и включают в себя целый ряд мероприятий, определенных шаблоном, задаваемым федеральным центром. В свою очередь этот шаблон подразумевает осуществление преобразований по нескольким направлениям: изменение системы межбюджетных отношений с муниципальными образованиями, внедрение БОР, решение вопросов по изменению долговой политики, проводимой на региональном и муниципальном уровнях и т.д.  
Третьей основой для проведения соответствующего анализа является актуальная ситуация, сложившаяся в России в связи с многочисленными изменениями в федеральном законодательстве, в том числе с изменениями и дополнениями, внесенными в Бюджетный кодекс РФ. Эти изменения обусловлены необходимостью перехода на принципы среднесрочного финансового планирования, внедрения программно-целевых принципов финансирования и так называемой системы бюджетирования, ориентированного на результат.

     Говоря  о более общем контексте, нельзя не сказать и о необходимости изменения подходов к управлению по результатам в целом. В этой связи последняя новация, связанная с выходом Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», утвердившим показатели эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (а фактически – губернаторов), является весьма значимым аспектом.

     Еще одним дополнительным основанием для  анализа и проведения каких-либо сравнений в деятельности финансово-экономических органов субъектов РФ является необходимость внедрения новых форм финансового управления. Часто подобные новые формы вызваны различными импульсами частного характера, которые в значительной мере воздействуют на систему управления региональными и муниципальными финансами. Так, проходящий в настоящее время процесс объединения ряда субъектов РФ имеет и соответствующую своим финансам составляющую, которая в свою очередь носит долгосрочный характер и в связи с этим может рассматриваться как один из элементов данного анализа. Говоря об объединении субъектов РФ, можно в качестве примера привести трудность, с которой столкнулась в настоящее время новая администрация вновь образованного Камчатского края, которая должна принять решение об унификации системы льгот и пособий, оказывавшихся до этого в Камчатской области и в Корякском автономном округе. В последнем объем представляемых льгот и пособий охватывал значительную часть населения округа, и в связи с этим унификация требует серьезных решений, касающихся социальной сферы.

     Разного рода мероприятия – например, выбор  города Сочи в качестве столицы зимних Олимпийских игр – также оказывают  существенное влияние на действия и  федеральных, и региональных органов  власти, изменяющее направление финансовых потоков, в том числе инвестиционного характера. Переходя к сути проводимого анализа, можно высказать следующее утверждение, базирующееся на двух обратных позициях, одна из которых звучит примерно так: при разработке стратегических решений в сфере экономического развития территорий не следует забывать о составляющих, связанных с различными проблемами в управлении общественными финансами. Соответственно вторая говорит о том, что, осуществляя преобразования в сфере управления региональными и муниципальными финансами, необходимо видеть и учитывать стратегические ориентиры развития территорий, в большей степени руководствоваться решением долгосрочных задач, а не текущих.