Принципы построения бюджетной системы РФ

     Многообразие  бюджетных схем, используемых на субфедеральном уровне, свидетельствует о стремлении субъектов Федерации найти наиболее рациональную организацию межбюджетных отношений на своей территории. И хотя модель организации субфедеральных органов власти определяет лишь каркас межбюджетных отношений внутри региона, от выбора этой модели зависят такие важные параметры межбюджетных отношений, как распределение расходных полномочий между уровнями власти, закрепление доходных источников, потребности в распределении финансовой помощи. Многообразие бюджетных схем свидетельствует также о том, что на уровне субъекта Федерации межбюджетные отношения не ограничиваются только отношениями между региональным бюджетом и местными бюджетами первого уровня.

     Бюджетно-налоговая  политика, проводимая в нашей стране в настоящее время, породила ряд  негативных тенденций, среди которых  назовем следующие: сокращение ресурсного потенциала бюджетной системы в целом (причем впервые за последние годы это относится и к федеральному бюджету); четкая установка на ограничение уровня непроцентных расходов федерального бюджета.⁴

     В радикальной переориентации нуждается  вся бюджетно-налоговая политика страны. Главными ее ориентирами должны стать экономические, региональные и социальные интересы всех участников бюджетного процесса, а не только интересы Правительства РФ.

     Государственные финансы сами подчиняются законам рационального распределения, что, однако, вовсе не умаляет их роли. При этом степень участия государства нельзя оценивать лишь по объему прямых государственных инвестиций. Государство не может и не должно брать на себя задачу обеспечения экономического роста только на основе государственных инвестиций, но может и должно за счет финансовых ресурсов позитивно изменять структуру производства.

     Ресурсный потенциал бюджетной системы складывается из всех бюджетных доходов (налоговых и неналоговых), а также источников покрытия дефицита бюджета. При профицитном бюджете ресурсный потенциал бюджетной системы меньше ее доходного потенциала на сумму неиспользованного бюджетного профицита и финансового резерва (то есть финансовых ресурсов, отвлеченных из экономики).

     Как отмечают исследователи, в целом  относительная стабильность структуры расходов местных бюджетов на протяжении последних шести лет свидетельствует о значительной их предопределенности и об отсутствии у муниципалитетов возможностей для маневра и концентрации ресурсов на каком-либо направлении. Такому положению, в частности, способствует наличие большого количества «федеральных мандатов», то есть расходных полномочий, возложенных на муниципалитеты в соответствии с законами и постановлениями федерального правительства (в ряде случаев и региональных правительств).⁵

     Бюджеты 2005 года в Российской Федерации впервые  были сформированы и исполнены на основе законодательно разграниченных расходных обязательств и доходных источников. Законодательством закреплены бюджетные обязательства за каждым бюджетным уровнем. В отдельную категорию выделены бюджетные полномочия, делегированные  более высоким уровнем власти более низкому.

     При этом был установлен принцип, согласно которому собственные расходные  обязательства бюджета покрываются  за счет собственных источников (то есть, собственных доходов и источников покрытия дефицита, включая межбюджетные трансферты), а расходные обязательства, делегированные бюджетами других уровней, за счет субвенций из выше стоящих бюджетов. Делегирование полномочий может осуществляться лишь на основании федеральных законов. Законодательное закрепление этого принципа направлено на защиту нижестоящих бюджетов от взваливания на них финансово необеспеченных обязательств. Как известно, часть таких необеспеченных обязательств (их суммарный объем оценивается в 30-35 % консолидированного бюджета страны) была отменена федеральным законом 122, известным как закон о «монетизации» льгот.

     В то же время специалисты подчеркивают, что на практике такое разделение было проведено еще недостаточно четко. Особенно это касается полномочий органов местного  самоуправления.

     Кроме того, до настоящего времени не изжита практика, когда органы власти вышестоящего уровня издают подзаконные нормативные  акты, возлагающие на местные органы полномочия, с которыми связаны финансовые затраты (что противоречит федеральному законодательству).

     Если  вопрос о расходных полномочиях  бюджетов разных уровней в настоящее  можно в считать в основном решенным, то вопрос о критериях  количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней остается открытым.

     Как известно, до настоящего времени отсутствует  законодательство о минимальных  государственных социальных стандартах и бюджетных нормативах. Поэтому  обычна ситуация, когда Минфин РФ утверждает, что у регионов и муниципалитетов достаточно средств для исполнения расходных обязательств, а региональные и местные власти утверждают, что средств не хватает на самое необходимое. Насколько необходимы минимальные социальные стандарты, свидетельствует скандальная история с «монетизацией льгот», когда, как известно, первоначальная оценка монетизированных льгот была почти вдвое занижена (она составила 180 млрд. руб. вместо позднейших 310 млрд. руб.).⁶

     Мировой опыт показывает, что расчет бюджетных  потребностей на основе минимальных  социальных стандартов отличается высокой точностью оценок, хотя и связан с рядом трудностей. Так, обязательным условием для корректного применения этого метода является высокое качество статистики, чего Россия пока не имеет.

     Это влечет за собой целый ряд проблем. Во-первых, невозможность оценить этот показатель приводит к невозможности оценить эффективность расходования бюджетных средств. Во-вторых, это затрудняет процесс расчета межбюджетных трансфертов, делает его зачастую произвольным. Разработанные правительством методики расчета трансфертов не решают названной проблемы, и зачастую реальная практика распределения трансфертов на всех бюджетных уровнях сводится к старинному методу «от достигнутого», то есть, не меньше, чем в прошлом году с поправкой на инфляцию.

     Сложившаяся модель распределения налоговых  доходов по уровням бюджетной  системы предполагает особую значимость различных видов финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим. О том, насколько велика зависимость  региональных бюджетов от межбюджетных трансфертов, свидетельствуют следующие данные по бюджетам 2006 года.

     Так, бюджеты 16 регионов страны более чем  наполовину по доходам состоят из межбюджетных трансфертов. Доля трансфертов  в бюджете Ингушетии – 90,1 %, Дагестана  – 78,3%, Тывы – 78,5%, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа – 75,6%. Бюджетные доходы еще 13 регионов на треть состоят из трансфертов. Всего три четверти регионов являются дотационными.

     Важной  проблемой в сфере предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов является плохой учет трансфертов, значительная часть которых идет вне системы бюджетных отношений и не увязана с уровнем бюджетной обеспеченности регионов. В настоящее время межбюджетные трансферты концентрируются в 5 фондах, которые формируются и распределяются на основе нормативных документов Правительства РФ. Тем не менее, часть трансфертов выделялась и выделяется вне рамок этих фондов. Таким образом, нарушается принцип единства системы федеральной финансовой поддержки.

     Особенно  остро эта проблема стоит с  инвестиционной финансовой помощью. Средства на инвестиционные цели из федерального бюджета идут в регионы самыми различными путями, вне указанных 5 фондов. Например, это субсидии на дорожное хозяйство, средства на строительство объектов региональной и муниципальной собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, различные программы регионального паритета и прочее.

     До  настоящего времени отсутствует  единый для всех регионов порядок  распределения средств из Фонда  регионального развития, а также процедура и критерии отбора получателей этих средств.

     Существующая  модель распределения межбюджетных трансфертов (как и модель межбюджетных отношений в целом) способна отчасти решить задачу выравнивания финансовой обеспеченности территорий, но не способна стимулировать экономическое развитие территорий. Региональные органы власти при такой системе не только не заинтересованы в наиболее эффективном использовании собственных возможностей, но ориентированы на иждивенческую модель поведения. В рамках реформирования бюджетного процесса пристальное внимание должно уделяться вопросам обеспечения финансовой самостоятельности регионов, разграничения доходных и расходных полномочий, формирования прозрачной системы финансовой помощи.⁷ Методика распределения трансфертов не стимулирует экономический рост регионов, хотя она и стала более прозрачной.

     Центральным вопросом межбюджетных отношений в стране является выравнивание финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении субъектов Российской Федерации. Из-за существующих территориальных различий в размещении и структуре отраслей экономики данная проблема носит объективный характер. Это связано со сверхвысокой концентрацией основной массы промышленного производства, финансовых возможностей налогоплательщиков в ограниченном числе регионов страны, что приводит к высокой дифференциации в налоговой базе регионов.

     Значительные трансферты государственным внебюджетным фондам не могут носить длительного характера в силу возможных экономических и финансовых рисков в будущем. Требуется принятие безотлагательных мер по обеспечению актуарной сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов с помощью соответствующего изменения размера страховых взносов.

     Проведенная в 1994 г. и получившая дальнейшее развитие в 1998-2001 гг. реформа межбюджетных отношений  к настоящему времени достигла очевидных  успехов. Вместе с тем, сложившаяся  система межбюджетных отношений еще не в полной мере соответствует принципам федеративного устройства Российской Федерации и требованиям рыночной экономики. Одним из основных недостатков является нечеткость и нерациональность разграничения расходных полномочий между уровнями власти в Российской Федерации.

     Отсутствие  четкого разграничения расходных  полномочий между бюджетами всех уровней приводит к постоянным спорам между органами власти относительно того, из какого бюджета должны осуществляться расходы по тем или иным статьям, и кто должен финансировать эти расходы. В результате нечеткого разграничения полномочий, а также вследствие наличия большого объема обязательств по исполнению расходных полномочий, нормативы расходов по которым в законодательном порядке устанавливаются вышестоящим уровнем власти (федеральные и региональные мандаты), местные органы власти не столько отвечают за предоставление своему населению бюджетных услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений региональных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета.

     На  практике разграничение расходных  полномочий зачастую сводится к разграничению  собственности, поскольку разграничиваются не права и обязанности по предоставлению населению бюджетных услуг, а  ответственность за содержание объектов социальной инфраструктуры. Решением этой проблемы должно стать обеспечение принципов оптимального разграничения расходных полномочий между уровнями власти: принципа субсидиарности (принципа территориального соответствия), принципа максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг, принципа максимального приближения уровня предоставления бюджетной услуги к ее получателям.

     Некоторые бюджетные функции по своему характеру  являются и должны быть чисто федеральными, региональными или местными, однако многие функции относятся к предметам совместного ведения нескольких уровней власти. В этом случае необходимо различать:

     а) какой уровень власти осуществляет нормативное правовое регулирование  и определяет стандарты предоставления общественных благ и услуг,

     б) какой уровень власти обеспечивает финансирование общественных благ и  услуг,

     в) какой уровень власти непосредственно  организует предоставление общественных благ и услуг.

     Так например, если речь идет о разграничении  полномочий между региональным и местным уровнями, необходимо различать следующие виды функций:

     1. Чисто региональные функции: функции,  которые и финансируются, и  исполняются региональной администрацией  без участия местных властей.  К этой категории следует отнести  такие функции, которые исполняются в интересах всего населения региона, исполнение которых требует четкой координации действий и мер, принимаемых на всей территории субъекта Российской Федерации, а также такие, исполнение которых должно быть единообразным и отвечать единым стандартам на всей территории региона. Примерами функций, которые следует закрепить за региональным уровнем, являются охрана окружающей среды на территории региона; специализированное медицинское обслуживание населения; межгородской общественный транспорт; реализация проектов по развитию инженерно-технической инфраструктуры, необходимой для экономического развития всего региона (например, строительство дорог и мостов регионального значения, мелиорация земель) и т.д.

     2. Региональные функции, исполнение которых может быть передано на местный уровень. К этой группе относятся такие функции, осуществление которых отвечает интересам всего региона, но чье непосредственное исполнение эффективнее передать на местный уровень. В данном случае уровень власти, устанавливающий стандарты предоставления бюджетных услуг и обеспечивающий финансирование, отличается от уровня власти, который предоставляет эти услуги населению. Региональное правительство устанавливает минимально необходимые нормативы предоставления таких услуг населению и обеспечивает финансирование этого минимально необходимого уровня, а муниципалитеты вправе увеличить финансирование этих функций за счет собственных бюджетов и, соответственно, ввести на своих территориях более высокие стандарты обслуживания, но непосредственное исполнение этих функций поручается муниципалитетам. К таким функциям следует в первую очередь отнести общее здравоохранение и начальное и среднее образование (в этом случае региональный бюджет передает муниципалитетам целевые выравнивающие субвенции на предоставление данных бюджетных услуг, при этом непосредственным предоставлением соответствующих услуг занимаются местные органы власти).