Расходы бюджетов муниципальных
образований можно разделить
на несколько групп. Это расходы,
связанные:
- с решением вопросов
местного значения;
- с осуществлением отдельных
государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления;
- с обслуживанием и
погашением долга по муниципальным
займам, по ссудам и пр.
Уставом муниципального
образования могут быть предусмотрены
и другие расходы, а также уточнен
порядок исполнения расходной
части местного бюджета. Кроме
того, все расходы муниципальных
образований можно разделить
на те, которые финансируются
исключительно из местных бюджетов,
и те, которые финансируются совместно
с бюджетами других уровней, что
было отмечено в разделе о
бюджетах регионов.
Самостоятельно местные
бюджеты осуществляют:
- содержание органов
местного самоуправления, органов
охраны общественного порядка, муниципальных
архивов; проведение муниципальных
выборов и референдумов;
- организацию, содержание
и развитие жилищно-коммунального
хозяйства, учреждений образования,
здравоохранения, культуры, физической
культуры и спорта, средств массовой
информации, других Радений, находящихся
в муниципальной собственности;
на организацию транспортного
обслуживания населения и учреждения
дорожное строительство и содержание
дорог местного значения, охрану
окружающей природной среды; благоустройство
озеро-территорий;
- реализацию целевых
программ, принимаемых органами
местного самоуправления;
- обслуживание и погашение
муниципального долга, целевое дотирование
населения.
Осуществляется финансирование
и по другим направлениям, определенным
уставом данного муниципального
образования.
Практика показывает,
что единых установившихся пропорций
финансирования из бюджетов разных
уровней нет. Выше мы отмечали
различия между субъектами Федерации
по соотношению в совокупных
бюджетных ресурсах региона собственно
бюджета субъекта Федерации и
совокупности местных бюджетов («муниципальных
финансов»). Среди самих муниципальных
образований наибольшая финансовая
нагрузка в расходной части
ложится на районы и города
республиканского, краевого или
областного значения. Это связано
с большей концентрацией населения
на этих территориях, более развитой
социальной инфраструктурой и
соответственно необходимостью
больших затрат по ее поддержанию.
Кроме того, как было
отмечено выше, в субъектах Федерации
не существует (что вполне закономерно)
единой системы органов местного
самоуправления и их (местных) бюджетов.
Так, например, в Рязанской и Ярославской
областях не существуют муниципальные
образования ниже районного, поэтому
здесь все местные расходы
сосредоточены в районных бюджетах.
В других областях расходы
сельских бюджетов существуют, но
в среднем составляют около 2,7-3%
общих консолидированных расходов
бюджета района. В поселках средств
концентрируется еще меньше - в
среднем от 1 до 2% общих консолидированных
расходов бюджета района.
На практике, как правило,
отмечается нехватка средств
местных бюджетов. Возникает дефицит,
финансирование которого осуществляется
из двух источников:
- из муниципальных займов,
осуществляемых путем выпуска
муниципальных ценных бумаг;
- из кредитов, получаемых
от кредитных организаций.
В связи с использованием
указанных источников финансирования
дефицитов местных бюджетов может
возникать муниципальный долг, который
полностью и без условий обеспечивается
всем муниципальным имуществом (муниципальной
собственностью), составляющим «муниципальную
казну». Долговые обязательства
погашаются в сроки, указанные
в каждом из договоров заимствования,
в пределах 10 лет. При этом государство
не несет ответственность по
долговым обязательствам местных
властей, если, конечно, обязательства
не были особым образом гарантированы
субъекта Федерации или на
федеральном уровне. То же самое
относится долговым взаимоотношениям
субъекта Федерации и муниципальных
образований - субъект Федерации
не отвечает по долговым обязательствам
своих муниципальных образований.
Как и в ранее отмеченных
случаях, предельный объем муниципального
долга не превышать объем дохода
его бюджета без учета финансовой
поддержки из бюджетов других
уровней. Привлекаемый для погашения
дефицита объем заемных средств
не должен превышать 15% объема
доходов местного бюджета, а затраты
на обслуживание долга (сюда включаются
выплаты в погашение основной
суммы долга и процентов по
нему) - 15% объема расходов.
Требование сбалансированности
местных бюджетов предполагает
не только рост их доходной
части, но и разумное снижение
расходов. В этих целях немалое
значение имеет практика муниципального
заказа, в основе которого должны
лежать такие социальные нормы,
как необходимый минимум обеспеченности
населения территории важнейшими
жилищно-коммунальными, социально-культурными
и другими социально значимыми
услугами. Муниципальный заказ включает,
помимо предметного содержания,
также сроки исполнения и качество
его выполнения. Требования эффективного
управления средствами местных
бюджетов предполагают составление
сводного проекта муниципального
заказа, который включает программы
и проекты социально-экономического
развития данной территории. При
этом надо иметь в виду, что
та часть заказа, которая связана
с обеспечением нормального функционирования
уже действующих муниципальных
организаций, финансируется из текущих
расходов местного бюджета, а
их развитие - из муниципального
бюджета развития.
К сожалению, приходится
констатировать, что в большинстве
случаев нынешнее состояние местных
бюджетов позволяет финансировать
(да и то не в полном объеме
и нередко с опозданиями) лишь
текущие расходы. На развитие
общехозяйственной и социальной
инфраструктуры территории средств
практически не остается. Однако это не
умаляет роль муниципального заказа, который
даже в нынешних условиях позволяет, по
оценкам экспертов, экономить до 20% бюджетных
средств или при тех же затратах получать
для населения продукцию, работы и услуги
более высокого качества. Но при этом должно
соблюдаться одно из основных требований:
Размещение муниципального заказа следует
осуществлять на конкурсной основе. В
настоящее время во многих регионах проводятся
такие конкурсы (например, на коммунальное
обслуживание муниципального жилого фонда,
проведение различных ремонтных работ).
Если же данный вид работ или услуг по
объективным обстоятельствам может выполнить
только одно предприятие («лояльная монополия»),
то договор с ним должен осуществляться
на основе независимого аудита цен, тарифов,
объемов и качества представляемых услуг.
Проект сводного заказа должен представляться
на утверждение представительного органа
местного самоуправления вместе с бюджета.
Однако данный путь повышения эффективности
использования средств местных бюджетов
пока еще не получил необходимого распространения,
особенно в районах и городах районного
значения. Прежде всего, это связано с
отсутствием научно обоснованных норм
обслуживания отдельных участков муниципального
хозяйства. Кроме того, неполное и с постоянными
перебоями финансирование местного бюджета,
а также практикуемые взаимозачеты не
позволяют объявить и провести широкий
и действительно заинтересованный конкурс
предприятий различных форм собственности
на выполнение работ (например, подготовка
к зиме жилищно-коммунального хозяйства,
ремонт учреждений образования в летний
период и пр.). По этим и другим причинам
заказы, финансируемые из местного бюджета,
чаще всего достаются своим организациям,
без конкурсной борьбы за выделяемые средства
и без предложений их более эффективного,
экономного использования. Видимо, в полной
мере возможности муниципального заказа
могут быть реализованы лишь в условиях
общего подъема экономики и финансовой
стабилизации в стране.
В заключение следует
кратко остановиться на таком
важном вопросе, как минимальные
местные бюджеты, или «бюджеты
минимальной обеспеченности». В
их основе лежат минимальные
социальные и финансовые нормы
и нормативы (в натуральном или
денежном выражении), характеризующие
уровень минимально необходимой
обеспеченности населения важнейшими
жилищно-бытовыми, социально-культурными
и другими услугами. Минимально
необходимые расходы местных
бюджетов должны устанавливаться
законами субъектов Федерации
на основе нормативов минимальной
бюджетной обеспеченности, имеющих
необходимую территориальную привязку.
Для их финансирования за местными
бюджетами закрепляются самостоятельные
(собственные) доходные источники. Если
их не хватает, то на местный
уровень передаются (должны передаваться)
достаточные дополнительные источники
финансирования из бюджета субъекта
Федерации.
При всей важности
и очевидности данного вопроса
его практическая реализация
сдерживается отсутствием государственных
социальных стандартов, а также
четкого разграничения полномочий,
источников финансирования и
ответственности органов власти
и управления разного уровня
по кругу вопросов социального
характера. Безусловно, решение этих
проблем требует перестройки
различных сторон бюджетного
процесса, особенно в части взаимодействия
бюджетов разных уровней между
собой (т. е. в сфере межбюджетных
отношений).
Доходы местных бюджетов регулируются
Федеральным законом "О финансовых
основах местного самоуправления в Российской
Федерации", ст. 6 которого определяет
доходную часть местных бюджетов, состоящую
из:
- собственных доходов;
- поступлений от регулируемых
доходов.
Доходная часть может также
включать финансовую помощь в различных
формах и средства по взаимным зачетам.
Рассмотрим детально доходную
часть местных бюджетов:
1. Местные налоги и
сборы установлены ст. 15 Налогового
кодекса Российской Федерации. К
ним относятся: земельный налог;
налог на имущество физических
лиц; налог на рекламу; налог на
наследование или дарение; местные
лицензионные сборы.
2. К другим собственным
доходам местных бюджетов относятся:
1) доходы от приватизации
и реализации муниципального
имущества;
2) не менее 10% доходов от
приватизации государственного
имущества, находящегося на территории
муниципального образования, проводимой
в соответствии с государственной
программой приватизации;
3) доходы от сдачи в
аренду муниципального имущества,
включая аренду нежилых помещений,
и муниципальных земель;
4) платежи за пользование
недрами и природными ресурсами,
установленные в соответствии
с законодательством Российской
Федерации;
5) доходы от проведения
муниципальных денежно-вещевых лотерей;
6) штрафы, подлежащие перечислению
в местные бюджеты в соответствии
с федеральными законами и
законами субъектов Российской
Федерации;
7) государственная пошлина,
установленная в соответствии
с законодательством Российской
Федерации;
8) не менее 50% налога на
имущество предприятий (организаций);
9) подоходный налог с
физических лиц, занимающихся предпринимательской
деятельностью без образования
юридического лица.
3. К собственным доходам
местных бюджетов относятся также
доли федеральных налогов, распределенные
между бюджетами разных уровней
и закрепленные за муниципальными
образованиями на постоянной
основе.
Размеры минимальных долей
(в процентах) федеральных налогов, закрепляемых
за муниципальными образованиями на постоянной
основе, определяются законодательными
(представительными) органами субъекта
Российской Федерации.
К указанным долям относятся:
1) часть подоходного налога
с физических лиц в пределах
не менее 50% в среднем по субъекту
Российской Федерации;
2) часть налога на прибыль
организаций в пределах не
менее 5% в среднем по субъекту
Российской Федерации;
3) часть налога на добавленную
стоимость по товарам отечественного
производства (за исключением драгоценных
металлов и драгоценных камней,
отпускаемых из Государственного
фонда драгоценных металлов и
драгоценных камней Российской
Федерации) в пределах не менее
10% в среднем по субъекту Российской
Федерации;
4) часть акцизов на
спирт, водку и ликероводочные
изделия в пределах не менее
5% в среднем по субъекту Российской
Федерации;
5) часть акцизов на
остальные виды подакцизных товаров
(за исключением акцизов на
минеральные виды сырья, бензин,
автомобили, импортные подакцизные
товары) в пределах не менее 10%
в среднем по субъекту Российской
Федерации.
4. К собственным доходам
местных бюджетов могут относиться
также другие платежи, установленные
законодательством Российской Федерации
и законодательством субъектов
Российской Федерации.
5. В доходы местных
бюджетов может включаться финансовая
помощь, которая осуществляется
в различных формах. Это:
- дотации, т. е. средства, предоставленные
местным бюджетам из федерального
бюджета и субъектов Российской
Федерации в порядке бюджетного
регулирования без целевого назначения;
- субвенции, то есть денежные
средства, выделяемые на конкретные
цели и на определенный срок
муниципальным образованиям из
федерального бюджета, бюджетов
субъектов Российской Федерации
и подлежащие возврату в соответствующий
бюджет в случае не использования
их по целевому назначению
в установленный срок;
- средства финансовой
поддержки муниципальных образований,
т. е. денежные средства, образуемые
в бюджете субъекта Российской
Федерации для оказания финансовой
помощи муниципальным образованиям
и распределяемые в соответствии
с фиксированной формулой, учитывающей:
численность населения муниципального
образования, долю лиц пенсионного
возраста в общей численности
населения муниципального образования,
площадь территории муниципального
образования, уровень душевой обеспеченности
бюджетными средствами муниципального
образования, а также другие факторы,
определяющие особенности данного
субъекта Российской Федерации.