Основные направления формирования и использования финансовых ресурсов муниципального образования

 Органы местного самоуправления могут выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.

 Местный бюджет - это  бюджет соответствующего муниципального  образования, формирование, утверждение  и исполнение которого осуществляют  органы местного самоуправления. Поскольку согласно Конституции  РФ местное самоуправление не  входит в систему органов государственной  власти и управления, местные  бюджеты также не относятся  к системе государственных финансов, хотя, безусловно, составляют интегральный  элемент единой финансово-бюджетной  системы страны.

 К местным бюджетам  в Российской Федерации относят  районные, городские, сельские, поселковые  бюджеты и районные бюджеты  в городах. Становление и функционирование  системы местных бюджетов в  Российской Федерации регулируется  четырьмя основными законодательными  актами: Конституцией Российской  Федерации, Федеральным законом  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации», Федеральным законом  «О финансовых основах местного  самоуправления в Российской  Федерации» и Бюджетным кодексом  РФ.

 Рассмотрим процесс  нормативно-правового и финансово- экономического становления местных бюджетов, прежде всего их доходной базы, более подробно.

6 июля 1991 г. принят Закон  РСФСР «О местном самоуправлении  в РСФСР», в котором специальный  раздел был посвящен вопросу  о финансах местного самоуправления. Согласно закону они должны  формироваться за счет бюджетных  и внебюджетных средств территориальных  органов власти, кредитных ресурсов  и валютных средств самоуправления.

 Принципиально важным  моментом закона стало требование  о том, чтобы на местах создавался  сводный финансовый баланс территории, для которого все предприятия  и организации должны были  представлять необходимые сведения. Эта идея действительно была  достаточно плодотворной, поскольку  позволяла оценивать экономический  и финансовый потенциал, а на  этой основе намечать реальную  программу местного развития. К  сожалению, вследствие событий 1991 г. эта система мер не была  реализована до настоящего времени, прежде всего, потому, что получить  сколько-нибудь Достоверные данные  от предприятий разных форм  собственности Д сих пор сложно или невозможно. Кроме того, создание внебюджетных фондов искажало картину. Вновь к ней вернулись (и то ли частично) в Бюджетном кодексе РФ.

 Интересным и для  настоящего времени является  впервые прописанное в Законе  от 6 июля 1991 г. право местных органов  влиять на объединение в случае  необходимости своих финансовых  ресурсов - с финансами предприятий. Новым было и право на создание  фондов, в том числе валютных. Одновременно за местными (территориальными) органами власти было закреплено  право на минимальный размер  местных бюджетов в части текущих  расходов. Уже с 1999г. органы местного  самоуправления получили право  на наличие собственных бюджетов  и муниципальной собственности, состав которой, как правило, входят  предприятия жилищно-коммунального  хозяйства, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой  фонд и нежилые помещения.

 В ст. 12 Конституции  России записано: «В Российской  Федерации признается и гарантируется  местное самоуправление. Местное  самоуправление в пределах своих  полномочий самостоятельно. Органы  местного самоуправления не входят  в систему органов государственной  власти». Этой формулировкой даны  важнейшие характеристики статуса  местного самоуправления в государстве  федеративного типа, а также экономические  и финансово-бюджетные основы  осуществления функций местного  самоуправления. Негосударственный характер и самостоятельность местного самоуправления, экономической базы его деятельности (в том числе местного бюджета) предполагают особые механизмы управления территориями (большая степень опоры непосредственно на участие населения и прямое выражение его мнений, интересов и пр.), а также особые механизмы взаимоотношений с органами власти и бюджетами других уровней (решения государственных органов в отношении институтов местного самоуправления должны носить преимущественно рекомендательный характер и/или создавать благоприятную среду для принятия конкретных решений местными органами власти и осуществления ими своих функций).

 В Федеральном законе  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации» от 28 августа 1995 г. конкретизируются  экономические основы местного  самоуправления, в том числе заключенные  в бюджетном процессе. В ст. 1 этого  Закона записано: «Муниципальные  образования - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных  общей территорией, часть поселения  или иная населенная территория, предусмотренная Стоящим Федеральным  законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Таким образом, местный бюджет необязательно должен совпадать с административными границами той или иной территории, опускается, что внутри одного муниципального образования могут быть еще несколько таких же образований (более низкого уровня со своими бюджетами, собственностью и органами управления). Именно такая ситуация многоуровневого местного самоуправления складывается в большинстве регионов России, особенно в пределах территориально крупных субъектов Федерации. Одновременно в местных бюджетах могут быть предусмотрены в качестве составной части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся самостоятельными муниципальным образованиями.

 В соответствии с  Бюджетным кодексом РФ составлению  бюджета муниципальных образований (как и бюджетов других уровней) должны предшествовать разработка  прогнозов социально-экономического  развития территорий и подготовка  их сводных финансовый балансов. Такая процедура создает определенное экономическое и логическое единство всей бюджетной системы региона, ориентацию этой системы на развитие региона и его территорий как социально-экономической целостности.

 Дальнейшее закрепление  и развитие основных положений  формирования и исполнения местных  бюджетов было осуществлено в  Федеральном законе «О финансовых  основах местного самоуправления  в Российской Федерации». В ст. 5 этого Закона записано: «Каждое  муниципальное образование имеет  собственный бюджет и право  на получение в процессе бюджетного  регулирования средств из федерального  бюджета и средств из бюджета  субъекта Российской Федерации».

 Несмотря на некоторую недоработанность данного Закона, для своего времени это был достаточно важный шаг в укреплении финансово-экономических основ местного самоуправления. Его глава 5 непосредственно называется «Финансово-экономическая основа местного самоуправления».

2. Финансовая политика муниципального образования

 Финансовую основу  местного самоуправления составляют  местный бюджет, муниципальные внебюджетные  фонды и иные финансовые ресурсы (в соответствии с действующими  федеральными и областными законами). Мес-тные органы власти в соответствии с имеющимися у них полномочиями и в пределах, установленных федеральным законодательством, могли вводить свои налоги, сборы, штрафы и иные платежи, являющиеся источниками финансовых поступлений, создавать свои банки, страховые, инвестиционные компании и т.п

 Финансовые основы  местного самоуправления предполагают  систему количественных и качественных  оценок, что может быть объединено  понятием «финансовое состояние  местного самоуправления» - есть  различные трактовки этого понятия. Например, С. М. Гроус, М. Г. Валенте указывают, что в узком бухгалтерском смысле оно означает, способность местной администрации аккумулирована достаточное количество наличности для оплаты своих счетов в 3-6 дней. Это определение финансового состояния они называют кассовой состоятельностью. Термин «финансовое состояние» также может быть связан со способностью органов местного самоуправления аккумулировать объем доходов, достаточный для покрытия их расходов и отсутствия дефицита в течение бюджетного периода. Это характеристика бюджетной платежеспособности.

 В еще более широком смысле понятие финансового состояния можно определить как возможность органа местного самоуправления покрыть не только все затраты по его ежегодной деятельности, но и отсроченные платежи (платежи будущих периодов), например, затраты на выплату пенсий в будущем году в связи с переходом части жителей города в соответствующие возрастные группы или оплата неиспользованных отпусков работникам муниципалитета в конце текущего года.

 Финансовое состояние  также может быть определено, как способность органов местного  самоуправления предоставлять различные  услуги, в том числе и того  качества, которое адекватно потребностям  населения в общественных благах. Другими словами, финансовое состояние  институтов местного самоуправления  проявляется в способности или  неспособности местных органов  власти финансировать текущие  и перспективные задачи в полном  объеме и в соответствии с  установленными в данной стране  стандартами и нормативами.

 Достижению реальной  финансовой самостоятельности всех  институтов местного самоуправления  должно способствовать наличие  прочной экономической основы. Но  самым трудным моментом здесь  были и остаются объективный  учет потребности муниципальных  образований в финансировании  источников экономического роста, возможность местного руководства  влиять на их движение и  степень эффективного использования. К тому же в тот период  особенно остро просматривалось  отсутствие практики формирования  и опыта использования муниципальной  собственности как инструмента  управления всем муниципальным  хозяйством в целом.

3. Доходы и расходы местного сообщества

 В соответствии с законодательными актами доходная часть Устных бюджетов состоит из собственных доходов, поступлений от Регулирующих доходов, а также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства, полученные по взаимным расчетам. В ст. 15 НК РФ уточняется, что к местным налогам и сборам относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. К другим собственным доходам местных бюджетов относятся: доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории данного муниципального образования; доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель; доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы; государственная пошлина; не менее 50% налога на имущество предприятии и организаций; подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без права юридического лица.

 Кроме того, субъекты  Федерации должны передать на  уровень местного самоуправления (местных бюджетов) определенную  долю отчислений от федеральных  налогов, которые они (регионы) полу  чают с федерального уровня. Федеральный  закон от 25 сентября 1997 г. указывает  размеры минимальных долей (в  процентах) федеральных налогов, закрепляемых  на постоянной основе именно  за местными бюджетами. Среди  них: часть подоходного налога  с физи­ческих лиц - не менее 50% в среднем по субъекту Федерации; часть налога на прибыль предприятий и организаций - в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Федерации; часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия - в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Федерации и ряд других. К собственным доходам могут относиться также и другие платежи, устанавливаемые федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Важно одно замечание: если в пределах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, то источники доходов местных бюджетов должны разграничиваться между ними на основе законов субъекта Федерации. Если же муниципальные образования расположены внутри города как более крупного муниципального образования, закрепление между ними долей доходов местных бюджетов регламентируется Уставом города.

 Сам факт закрепления  минимальной доли федеральных  налогов за местными бюджетами, безусловно, положителен. Однако действующая  система формирования местных  бюджетов в большинстве случаев  не решает задачи доведения  доходной части этих бюджетов  до уровня, диктуемого потребностями  социально-экономического развития  территорий и поддержания социально  приемлемого уровня жизни населения.

 Финансовое состояние  и реальные возможности эффективной  финансовой политики муниципальных  образований, прежде всего, зависят  от расходной нагрузки, которая  нормативно-законодательным актами возложена на этот уровень власти. Нагрузка эта довольна значительна. В настоящее время в Российской Федерации через Муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, более 60% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 58% - на здравоохранение, 50% - на социальную политику. Большая часть расхода местных (городских, районных и поселковых) бюджетов идет на содержание и дотации коммунальному хозяйству (до 30% всех расходов). В отличие от других развитых стран, в которых большая часть расхода на содержание социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, детские дома и дома престарелых и т. п.) - 55 - 60% всех расходов. Только 10-15% уходит на зарплату муниципальным служащим (местным чиновникам, врачам, учителям, дворникам, работникам ЖЭУ и т. д.). Для сравнения: в странах Западной Европы 70-80% расходов муниципалитетов уходит на зарплату и 20-30% - финансирование муниципального хозяйства». Думается, что при­чина таких расхождений - не только низкая заработная плата работников муниципального хозяйства, но, прежде всего, тотально дотационный характер всей сферы местного хозяйства и коммунальных услуг. Последнее опять-таки может рассматриваться как неизбежное следствие низкого уровня доходов основной массы населения, которое не в состоянии оплачивать полную стоимость этих услуг. Получается нечто вроде порочного круга, выход из которого представляет собой одну из наиболее насущных задач оздоровления муниципального звена российской экономики и соответствующего звена нашей бюджетной системы.