Неналоговые доходы федерального бюджета

НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 

А.А. ЯЛБУЛГАНОВ 

    Ялбулганов  А.А., доктор юридических наук, профессор. 

    В Российской Федерации неналоговые  доходы уступают по удельному весу налоговым доходам. Правовое регулирование неналоговых доходов бюджетов всех уровней Российской Федерации осуществляется целым комплексом нормативных правовых актов. Естественно, они представляют различные отрасли права, разные уровни и иерархические схемы. Правовой режим уплаты неналоговых доходов в федеральный бюджет по большей части определен на законодательном уровне. На федеральном уровне состав неналоговых доходов определен в БК РФ, конкретизирован в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в ред. от 18 декабря 2006 г.)

    Бюджетный кодекс РФ определяет доходы бюджета  как денежные средства, поступающие  в безвозмездном и безвозвратном  порядке в соответствии с законодательством  Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст. 6). Согласно положениям БК РФ (п. 1 ст. 39) доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации. В п. 1 ст. 41 БК РФ дается классификация доходов бюджетов по юридической форме на налоговые и неналоговые виды доходов, а также безвозмездные и безвозвратные перечисления. Неналоговые доходы бюджетов существенно отличаются от налоговых и по характеру правового регулирования. По п. 2 ст. 41 БК РФ налоговые доходы предусматриваются налоговым законодательством, в то время как порядок установления, исчисления и взимания неналоговых доходов регламентируется широким кругом нормативных правовых актов различного характера.

    Бюджетный кодекс РФ к неналоговым доходам  относит:

    1. Доходы от использования имущества,  находящегося в государственной  или муниципальной собственности,  после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством  о налогах и сборах:

    1) средства, получаемые в виде арендной  либо иной платы за сдачу  во временное владение и пользование  или во временное пользование  имущества, находящегося в государственной  или муниципальной собственности;

    2) средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;

    3) средства, получаемые от передачи  имущества, находящегося в государственной  или муниципальной собственности,  под залог, в доверительное  управление;

    4) плата за пользование бюджетными  средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах;

    5) доходы в виде прибыли, приходящейся  на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ  и обществ, или в виде дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям;

    6) часть прибыли государственных  и муниципальных унитарных предприятий,  остающаяся после уплаты налогов  и иных обязательных платежей;

    7) другие предусмотренные законодательством Российской Федерации доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

    2. Доходы от платных услуг, оказываемых  бюджетными учреждениями, находящимися  в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.

    3. Средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия.

    4. Иные неналоговые доходы.

    Таким образом, БК РФ оставляет открытым перечень неналоговых доходов, предполагая  тем самым новые виды неналоговых  доходов.

    В доходах федерального бюджета, помимо перечисленных, также учитываются:

    1) прибыль Банка России, остающаяся  после уплаты налогов и иных  обязательных платежей, по нормативам, установленным федеральными законами;

    2) доходы от внешнеэкономической  деятельности.

    К числу нормативных правовых актов, регулирующих данные отношения, относится и ГК РФ, который устанавливает основные правила по вопросам аренды, доверительного управления, залога, купли-продажи, а также КоАП РФ, УК РФ и УПК РФ, которыми регулируются административные наказания и штрафные санкции при уголовном наказании. Источники правового регулирования неналоговых доходов подзаконного характера представлены указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и иными нормативными правовыми актами. Например, поступление средств, получаемых от передачи имущества, находящегося в государственной собственности, под залог, в доверительное управление, в целом регулируется Постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1996 г. N 1485 "О проведении конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ угольной промышленности (угольных компаний)" и Постановлением Правительства РФ от 7 августа 1997 г. N 989 "О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управления этими акциями". Нормы о неналоговых доходах рассредоточены по широкому кругу нормативных правовых актов различной юридической силы вследствие разнообразия самих неналоговых доходов, а также аппаратов по их взиманию. На региональном уровне неналоговые доходы регламентируются в законах субъектов Российской Федерации о бюджетном регулировании, о бюджете на соответствующий год и об исполнении бюджета на соответствующий год. Конкретные виды, размеры, состав неналоговых доходов, за счет которых формируется доходная часть федерального бюджета на соответствующий год, традиционно закреплялись и продолжают закрепляться в федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий год.

    Сравнивая виды доходов бюджетов всех уровней  Российской Федерации, необходимо отметить, что неналоговые доходы могут  носить добровольный и принудительный характер в отличие от налоговых  доходов, имеющих обязательный характер. Неналоговые платежи обязательного характера отличаются от налогов определенной возмездностью, так как их взимание обусловливается предоставлением плательщику права на занятие определенной деятельностью, получением услуг со стороны государства, имеющих юридическое значение, пользованием государственным имуществом. Следовательно, можно требовать совершения государственными органами действий, связанных с платежами.

    Иные  обязательные неналоговые платежи  носят штрафной характер. При этом закрепляется возможность принудительного взыскания неуплаченных неналоговых платежей.

    По  отношению к неналоговым доходам, как правило, не определяются "конкретные ставки, сроки уплаты, льготы и другие чисто налоговые элементы" <1>. Неналоговые доходы нередко привязываются к определенным целевым расходам, в то время как налоговые доходы не имеют целевой направленности и расходуются на финансовое обеспечение деятельности государства.

    --------------------------------

    <1> Бюджетная система России: Учебник  / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 2002. С. 157. 

    Все налоговые доходы носят систематический  характер и, следовательно, четко планируются  в доходной части бюджета. Некоторые  неналоговые доходы не подвергаются планированию и не могут быть твердо закреплены в доходной части бюджета. Поэтому в доходной части федерального закона о бюджете на соответствующий год несколько видов неналоговых доходов могут группироваться с указанием единой планируемой суммы. В целом неналоговые доходы отличаются от налоговых "субъектным составом, содержанием прав и обязанностей участников финансовых правоотношений, складывающихся в связи с уплатой и перечислением в бюджет неналоговых доходов" <2>.

    --------------------------------

    <2> Финансовое право Российской  Федерации: Учебник / Отв. ред.  М.В. Карасева. М., 2002. С. 443. 

    Неналоговые доходы по порядку зачисления в бюджет (по функциональной принадлежности <3>) относятся к собственным доходам  бюджетов (ст. 47 БК РФ), т.е. законодательно закрепляются на постоянной основе полностью  или частично за соответствующими бюджетами.

    --------------------------------

    <3> Бюджетная система и учет в  России: Учебно-метод. пособие / Под  общ. ред. В.М. Герасимова и  др. М., 2002. С. 53. 

    Как мы уже отмечали, неналоговые доходы отличаются от налоговых тем, что  могут носить как добровольный, так и обязательный характер, не подлежат твердому планированию, нередко имеют целевое назначение, в большой степени регулируются подзаконными актами.

    В доходах бюджетов первостепенную роль в настоящее время играют налоги, а неналоговые доходы отступили на второй план, поскольку связаны с обладанием определенным имуществом и не могут увеличиваться, как налоги. Большинство неналоговых доходов существуют по иным соображениям, кроме финансовых, - по экономическим и политическим соображениям.

    Неналоговые доходы чрезвычайно разнообразны и  по своей природе имеют между  собой мало общего, за исключением того отрицающего признака, что они не могут быть отнесены к налогам. Аппараты извлечения неналоговых доходов различны и по своему техническому совершенству уступают налоговому аппарату.

    Различить налоговые и неналоговые сборы  с достаточной степенью определенности возможно по формальному признаку: включение или невключение их в перечень взимаемых на территории Российской Федерации налогов и сборов. Разграничение необходимо для решения проблем, возникающих в рамках налоговых отношений, поскольку отнесение сбора к налоговому платежу означает распространение на него общего режима налогообложения. В бюджетной сфере разграничение необходимо для правильного учета доходов в рамках бюджетной классификации.

    В целях уменьшения неблагоприятных  последствий отсутствия четких критериев деления фискальных сборов и неналоговых доходов необходимо принять следующие меры: квалифицировать платежи, зачисляемые в бюджет, как налоговые или как гражданско-правовые; полностью отказаться от гражданско-правового режима взимания компенсаторных платежей, так как нельзя признать допустимым регулирование, при котором однородные по своей сути платежи поступают в бюджет в одном случае как сборы, в другом - как неналоговые платежи.

    В рамках гражданских правоотношений платежи должны взиматься только за услуги гражданско-правового характера, а не за совершение государством в отношении плательщика юридически значимых действий или выполнение иных административных функций.

    Законодательное закрепление всех возможных сборов с дифференцированными от множества обстоятельств ставками является крайне сложным, поэтому необходима правовая позиция Конституционного Суда РФ о допустимости делегирования законодателем органам исполнительной власти права установления ставок сборов и других отдельных элементов <4>.

    --------------------------------

    <4> Сергеев А.А. Разграничение налоговых  и неналоговых платежей: конституционно-правовой  аспект // Конституционное и муниципальное  право. 2006. N 1. С. 44. 

    В случае установления обязательных платежей, не являющихся ни налогами, ни сборами, уровень гарантий прав плательщиков таких платежей должен быть не ниже уровня гарантий прав плательщиков налогов и сборов.