Межбюджетные трансферты

     Финансовые  возможности субъектов РФ по выполнению возложенных на них законодательством  расходных обязательств и полномочий значительно различаются между собой и зависят от ряда причин, среди которых – уровень развития экономики регионов, налоговый потенциал региона, степень развития производства, географические и климатические факторы, количество проживающего населения и др.

       Именно на бюджеты субъектов РФ все в большей степени возлагаются полномочия по обеспечению комплексного развития регионов, решению социальных проблем, вопросов здравоохранения и образования.

     Высокая степень самостоятельности региональных бюджетов, подразумевающая главным образом самостоятельность органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственность за сбалансированность своего бюджета, является одним из базовых принципов бюджетного федерализма как способа бюджетного устройства и организации межбюджетных отношений.

     Принцип самостоятельности бюджетов, установленный  Бюджетным кодексом РФ, дает органам  государственной власти субъектов  РФ и органам местного самоуправления право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и определять формы и направления расходования средств бюджетов. Соответственно регионы могут и должны самостоятельно контролировать исполнение своих бюджетов – за исключением расходов, которые финансируются за счет субсидий и субвенций из федерального бюджета и контролируются федеральным центром.

     Таким образом, указанный принцип в  полной мере может соблюдаться только для бюджетов с высоким уровнем  бюджетной обеспеченности, обладающих достаточной доходной базой, которая  позволяет полностью исполнять возложенные на органы государственной власти полномочия, не прибегая к помощи вышестоящего бюджета. Однако в бюджетной системе Российской Федерации дифференциация бюджетов по уровню бюджетной обеспеченности достаточно высока, причем она растет, несмотря на относительно устойчивое в последние годы исполнение бюджетов регионов. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета в высокоразвитых субъектах РФ, являющихся, как правило, регионами-донорами. Соответственно возникает необходимость в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности регионов за счет предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, вследствие чего количество регионов, зависящих от поступлений из федерального центра, увеличивается, по-прежнему существуют дотационные и высокодотационные субъекты РФ.

     Важным  аспектом при регулировании развития региона является его финансовая составляющая, поскольку любые действия будут предприниматься лишь при  условии оплаты связанных с ними расходов⁶. Наиболее значимыми компонентами являются специально организуемые формирование и распределение финансовых потоков между уровнями и единицами территориальной структуры государства, а также специально создаваемые условия для роста финансового потенциала региона.

     Система финансовой помощи бюджетам субъектов РФ призвана способствовать:

• выравниванию бюджетной обеспеченности регионов;
• доступу граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям;
• созданию стимулов для проведения на региональном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики;
• повышению эффективности бюджетных расходов.

   Для России характерна хроническая дотационность  множества регионов. Расчеты показывают, что таких «ущербных» территорий начитывается 73 из 83 регионов. Дотации из федерального бюджета в 2010 году не предусмотрены только для 12-ти из 83-х субъектов РФ⁷. В их числе Москва, Санкт-Петербург, Татарстан, Пермский край, Тюменская, Свердловская, Самарская, Липецкая, Московская, Вологодская, Ленинградская и Кемеровская области. Эти 12 регионов являются донорами, остальные 71 – «нахлебники».

   Масштаб дотационных регионов, в которых проживает 76,2% населения страны и которые охватывают 87% территории государства, позволяет говорить о неэффективности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений. Когда 2-3 региона являются убыточными среди 83 субъектов РФ, здесь можно поднимать вопрос о некомпетентности региональных властей, актуальности особых экономических зон на конкретных территориях и т.д. Но когда 73 региона из 83 являются дотационными и эта ситуация сохраняется более 10 лет подряд, то эта проблема не регионального, а федерального уровня.

   Таким образом, если рассматривать межбюджетные трансферты с позиции их необходимости бюджетам большинства субъектов РФ, то их роль первостепенна. Без оказания финансовой помощи из центра, большинство регионов не смогут выполнить принятые на себя социальные обязательства.

   Но  вот эффективность политики горизонтального  выравнивания бюджетов крайне низка. Порядок расчетов дотаций постоянно меняется, но эффективность этих мер оставляет желать лучшего.

   Следовательно, вопрос о роли трансфертов в формировании бюджетов субъектов РФ неоднозначный. С одной стороны, политика «уравниловки» бюджетов призвана сократить различия в доходах регионах вследствии их неравного географического, климатического, экономического положения. С этой позиции, межбюджетные трансферты должны стимулировать субъекты Федерации зарабатывать собственные средства, а не создавать иждивенческие настроения. Существует практика: чем ниже темпы роста экономики региона и наполняемость бюджета, тем большую поддержку оказывает федеральный бюджет. Естественно, такое положение вызывает недовольство со стороны субъектов РФ, наращивающих свой налоговый потенциал, и в результате получающих меньшие объемы финансовой помощи, что, в свою очередь, сводит практически «на нет» все их усилия. Поэтому в 2007 году при расчете дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с динамично растущей экономикой за базу принимался не достигнутый ими высокий уровень, а средне-российский показатель роста⁸. Прогнозируемые доходы таким регионам были посчитаны в меньшем объеме, чем они были достигнуты, в результате помощь из федерального бюджета была оказана в больше, чем, если бы её определяли по старому принципу.

   И все-таки это не спасло ситуацию. Роль дотаций регионам на сегодняшний  день неоправданна высока.  К сбалансированному развитию регионов необходим селективный экономический подход, который заключается в том, чтобы каждому региону предоставить такие налоговые и бюджетные условия, при которых он не был бы дотационным. Тем более, многие субъекты РФ, являющиеся дотационными, имеют значительные запасы природных ресурсов, освоение которых гарантирует динамичное развитие региональной экономики в среднесрочной перспективе. 

1.3 Нормативно-правовые  основы межбюджетных  трансферт

     Процесс совершенствования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации  приобрел острое развитие с начала 90-х годов 20 века. В настоящее время, общественные отношения, в сфере межбюджетных отношений в Российской Федерации стали еще более актуальнее.

     За  последние годы произошло немало принципиальных изменений в сфере  финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации, в связи с повышением уровня бюджетной дисциплины, развитием бюджетного федерализма, стабильности распределения финансовых ресурсов, усилением  государственного финансового контроля.

       Правовые предпосылки развития межбюджетных отношений содержатся в ряде нормативных правовых актах, среди которых основными являются федеральные законы от №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[(ред.от 09.02.2009), от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также от 20.08.2004 №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части регулирования межбюджетных отношений», от 26.04.2007 №63-ФЗ  «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»

       Принятие данных федеральных  законов создали принципиально  новую систему правового регулирования  финансовых взаимоотношений бюджетов  всех уровней бюджетной системы  Российской Федерации. 

       В соответствии с Федеральным  законом от 26.04.2007 №63-ФЗ статья 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации полностью изложена в новой редакции, в которой введены новые и уточнены определения ранее действовавших понятий и терминов.

     Внесенные изменения направлены на то, чтобы  содержащиеся в Кодексе определения стали универсальными и в то же время не могли иметь никакого дополнительного толкования. Претерпело изменение и понятие «межбюджетные отношения».

     Так, в ранее действующей редакции статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные отношения  определялись как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

       В ныне действующей редакции  межбюджетные отношения определяются  как взаимоотношения между публично-правовыми  образованиями по вопросам регулирования  бюджетных правоотношений, организации  и осуществления бюджетного процесса. Таким образом, законодатель принял во внимание мнение, которое неоднократно высказывалось в научной литературе о том, что в межбюджетные отношения вступают не органы государственной власти или местного самоуправления как самостоятельные субъекты финансового права, а непосредственно общественно-территориальные образования в целом, т.е. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Общественно-территориальные образования вступают в финансовые правоотношения посредством специально уполномоченных органов власти.

     Недостатком определения межбюджетных отношений  остается использование словосочетания «по вопросам регулирования бюджетных  правоотношений», грамотнее с точки  зрения юридической техники было бы написать «по вопросам регулирования бюджетных отношений». Дело в том, что когда в нормативном правовом акте речь идет о регулировании, то понимается правовое регулирование, а нормы права регулируют, в свою очередь, общественные отношения, а не правоотношения; общественные отношения становятся правоотношениями в том случае, если они будут урегулированы нормами права⁹.

     Федеральный закон от 26.04.2007 №63-ФЗ также содержит комплексные изменения главы  Бюджетного кодекса Российской Федерации  «Межбюджетные трансферты», которые  предусматривают реализацию Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 №467-р, и направлены на повышение финансовой дисциплины и качества управления региональными (муниципальными) финансами.

     В главе Бюджетного кодекса Российской Федерации   «Межбюджетные трансферты»  законодатель выделяет следующие формы  межбюджетных трансфертов:

- дотации  (на выравнивание бюджетной обеспеченности  субъектов Федерации, муниципальных  районов (городских округов), поселений);

-  субвенции  (из фондов компенсаций);

-  субсидии (из фондов софинансирования расходов);

- субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

- субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов  Федерации для формирования региональных  фондов финансовой поддержки  поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- иные  межбюджетные трансферты бюджетам  субъектов Российской Федерации,  муниципальных образований; 

- межбюджетных  трансфертов бюджетам государственных  внебюджетных фондов.

       В соответствии с абзацем двадцать седьмым статьи 6 Бюджетного кодекса РФ, в действующей редакции, дотации – межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Из смысловой нагрузки данной дефиниции можно сделать вывод, что дотация носит нецелевой характер.