Межбюджетные отношения

2. ОСОБЕННОСТИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ.

 

     2.1. Механизм взаимоотношений федерального  и региональных бюджетов 

     Современное состояние межбюджетных отношений  в Российской Федерации в значительной степени зависит от того, как они складываются между федеральным центром и регионами.

     Наиболее  сложная проблема в бюджетном  устройстве – бюджетный федерализм, т.е.бюджетные взаимоотношения центра и регионов. В соответствии с законодательством РФ доходная часть бюджетов бюджетной системы РФ должна состоять из налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных поступлений, кредитных ресурсов.

     Основными задачами бюджетных взаимоотношений  между центром и регионами  является:

     - ликвидации несоответствия между объемом расходных обязательств субфедеральных органов власти и величиной закрепленных за бюджетами данных уровней доходных поступлений;

     - сдерживание и сокращение уровня дифференциации регионов в плане социально-эконономического развития с целью сбалансированного экономического развития, не допускающего сильной межрегиональной социальной напряженности;

     - стимулирование территориальных «налоговых усилия» (побуждать территориальные органы власти к мобилизации дополнительных бюджетных доходов на основе более полного использования и развития их собственного доходного потенциала;

     - ориентация бюджетных политик территориальных властей на реализацию общегосударственных приоритетов.

     - устранение недостатков налоговой  системы.

     Основным  инструментом механизма межбюджетного выравнивания (межбюджетных отношений) между федеральным центром и регионами , как уже было сказано ранее, являются межбюджетные трансферты.

     Межбюджетные  трансферты из федерального бюджета  бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются  в форме:

     1. дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов РФ, которые  распределяются между субъектами  РФ в соответствии с единой  методикой, утверждаемой Правительством  РФ в соответствии с требованиями  БК РФ. Согласно ей уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до распределения дотаций из Фонда определяется по формуле: 

     БО_i = ИНП_i / ИБР_i ,где:

БО_i - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций из Фонда;

ИНП_i - индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;

ИБР_i - индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации.

     2. Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими отдельных расходных обязательств.

     3. Совокупность субвенций бюджетам субъектам РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

     Субвенции распределяются между всеми субъектами РФ единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально  численности населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных)услуг в субъектах РФ

     4. иных межбюджетных трансфертов  бюджетам субъектов РФ, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии сними нормативно правовыми актами Правительства РФ, бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.

     Крупнейшим  каналом федеральной финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности из ФФПР. (см. табл. 1).

     В соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете с 2001 г. ежегодно образовывается Федеральный  фонд финансовой поддержки субъектов  РФ (ФФПР), основное предназначение, которого – выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предоставляются субъектам РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ

       
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Таблица 1. – Масштабы Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 1994-2007 гг. 

     Как видно из таблицы 1, объем фонда, начиная  с 2000г. имеет в абсолютном выражении устойчивый рост. При этом в процентном отношении наблюдается снижение. Например, с 2007 по 2008г.г. он вырос на 26,2 %. Данный факт свидетельствует о росте доходной части федерального бюджета даже с учетом инфляции. Это является результатом роста налогооблагаемой базы, который обусловлен устойчивым экономическим ростом в стране за последние несколько лет. В 2007г., как и в прошлые годы, самыми большими доходными статьями федерального бюджета являлись: таможенные пошлины – 33,9 %, НДС – 29 %, НДФЛ – 18 %.

     Процентное  снижение можно трактовать двояко. С одной стороны это способствует снижению иждивенческих настроений у регионов, с другой стороны их потребность в таком финансировании достаточно велика. Однако, как показывает нам табл.1, число дотационных регионов за последний год выросло с 67 до 72. И это при том, что в стране за последние несколько лет наблюдался впечатляющий экономический рост. Это позволяет говорить: о неэффективности методики, да и, вообще, всей системы образования и распределения данного фонда по регионам; о налоговой политике, провоцирующей усиление бюджетной централизации.

     Соотношение доходов между федеральными и  региональными бюджетами составляло в 2001 г. 59:41 вместо прежнего 53:47, а в 2002-2007гг. это соотношение было в среднем 60:40. На наш взгляд, это результат налоговой политики, направленной на полную централизацию НДС и акцизов на табачные изделия в федеральном бюджете. При этом остающиеся в субъектах РФ доходы распределяются в следующих соотношениях: примерно 24-25 % доходов от консолидированного бюджета остаются в субъектах РФ и 19-20 % - доходы органов местного самоуправления Подавляющее большинство регионов постоянно находится на дотации.

     В настоящее время взаимоотношения  федерального и региональных бюджетов не имеют достаточной законодательной  базы, непрозрачны, крайне запутаны, во многом произвольны и требуют радикального упорядочения. Помощь регионам из федерального бюджета осуществляется не только посредством прямых транзакций (перечислений) на определенные цели, но и в виде всяких льгот по налогам, которые должны по общему порядку поступать в федеральный бюджет, а также в других формах. Такое положение открывает простор для субъективизма, скрытых дотаций, определяемых не только реальным положением дел в регионах, но и политическими и иными мотивами.

     В итоге взаимоотношения федерального бюджета с регионами зашли в тупик. Количество регионов-доноров за последние несколько лет не только перестало увеличиваться, но за последний год их уменьшилось на 5.И это при том, что в стране за последние несколько лет наблюдался устойчивый экономический рост. Причем эти регионы справедливо возмущены тем, что не имеют никаких преимуществ по сравнению с иждивенцами. Получается, что регионы, которые слабо работают над программами лучшего использования имеющихся у них ресурсов или более того проводят политику торможения реформ, могут жить не хуже других за счет перераспределения средств через федеральный бюджет от более успешно и творчески работающих регионов. Ярким примером является Башкортостан, который на протяжении многих лет, будучи успешным регионом-донором, умудрился в 2007г. стать дотационным. То же самое относится к Челябинской области. Такие условия, естественно, отбивают у регионов-доноров стимул к дальнейшему социально-экономическому совершенствованию.  

     2.2. Характеристика межбюджетных отношений регионов и муниципальных образований 

     Основные  задачи бюджетных взаимоотношений между регионами и муниципальными образованиями аналогичны задачам межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами.

     Финансовой  основой местного самоуправления является местный бюджет. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов (бюджетов муниципальных образований), контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений предусматриваются в бюджете субъекта РФ в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.

     Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений между поселениями и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ. Данные дотации образуют региональный фонд финансовой поддержки.

       Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд софинансирования расходов.

     Совокупность  субвенций местным бюджетам из бюджета  субъекта Российской Федерации образует региональный фонд компенсаций.

     Прежде  чем принимать решение об оказании финансовой помощи муниципальному образованию, региональные органы власти вправе и  должны осуществлять проверку ее целесообразности. Таким образом, чтобы помощь из Фонда Финансовой Поддержки Муниципальных Образований (ФФПМО) не превратилась в канал финансирования недостаточно эффективного управления территориями, органы власти субъекта Федерации вправе проверять, какая работа ведется на местах по увеличению доходов местных бюджетов, а также по выполнению законодательства по их расходованию при соблюдении необходимых мер экономии. Однако, единая методика подобного распределения, равно как и в целом практика межбюджетных отношений внутри регионов, пока не сложилась. Существуют отдельные подходы, ведутся поиски наиболее оптимальных решений, соответствующих условиям различных типов регионов России.

     Число регионов за 2005, где зависимость  местных бюджетов от регионального  была выше 50%, увеличилось с 33 до 40, а выше 60% - с 19 до 23, выше 70% - с 12 до 15 регионов. Хотя надо признать, что позитивные сдвиги в плане регулирования межбюджетный отношений на местном уровне все-таки происходят. Новые редакции БК РФ (с 26.04.07) предусматривают создание и введение начиная с 2007 г. 2 уровневой местной бюджетной системы, что окажет, на наш взгляд, позитивное влияние на гибкость и эффективность межбюджетных отношений.

     Отметим, что предлагаемые новыми редакциями БК РФ изменения в структуре бюджетной системы обусловлены тем, что в соответствии с действующими нормами БК бюджетная система Российской Федерации имеет 3 уровня, реально в большинстве субъектов РФ присутствует 4 уровня. Так, в 34 субъектах Федерации созданы местные бюджеты 2 уровней, в 15-местные бюджеты на уровне поселений и районные "государственные" бюджеты. Кроме того, в составе бюджетов районов имеются сметы доходов и расходов поселков и сельских администраций. При этом число местных бюджетов возрастет с 11-12 тыс., до 28-30 тыс.

     В 2005-2006 гг. в республике было начато проведение мероприятий, позволивших применить вышеуказанные принципы формирования и исполнения бюджета на практике. В первую очередь речь идет о внедрении нормативного финансирования учреждений социальной сферы, позволившего установить единые принципы финансирования учреждений в зависимости от количества получателей бюджетных услуг. Благодаря этому стали ясно видны те отрасли социальной сферы, в которых выделяемые ресурсы расходуются недостаточно эффективно, а качество предоставляемых услуг оставляет желать лучшего. Для стимулирования местных органов власти к развитию экономики муниципальных образований и повышению их самостоятельности в республике с 2006 г. наряду с доходными источниками, закрепленными за муниципалитетами на постоянной основе, в местные бюджеты зачисляется налог на доходы физических лиц по дополнительным нормативам, частично заменяющим дотации из регионального фонда финансовой поддержки. В прогнозе бюджета на 2008 г. данная сума налога запланирована в объеме 2,9 млрд. руб. Кроме того, в республике с 2008г. для стимулирования развития муниципальных образований создан специальный фонд, который формируется за счет субвенций из республиканского бюджета в объеме 700 млн. руб. Муниципальные районы и городские округа имеют возможность ежегодно гласно бороться за данные средства путем улучшения своих макроэкономических показателей.