Межбюджетные отношения РФ

     С 1994г. осуществляется первая реформа  межбюджетных отношений, начало которой  положил Указ Президента РФ от 22.12.1993 г. «О формировании республиканского бюджета  РФ и взаимоотношениях с бюджетами  субъектов РФ в 1994 году». Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены  единые нормативы отчислений от федеральных  налогов, создан Фонд финансовой поддержки  субъектов РФ (ФФПР). Было положено начало применения общепризнанных в международной теории и практики инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности. Одновременно данный Указ предоставил право региональным и местным органам власти вводить дополнительные налоги для пополнения их бюджета. Но на практике это породило волну дискриминации налогоплательщиков со стороны региональных и местных властных структур, мешало свободному перемещению товаров по территории страны, хотя обеспечивало поступление средств в эти бюджеты.

     В 1997 -1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений, что нашло отражение  в недовольстве регионов проводимой политикой, попытка внедрения «одноканальной модели» межбюджетных отношений. Одноканальная модель предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано территории сверх этой суммы, остается в их распоряжении.

     Постановлением  Правительства РФ от 30.06.1998 г. №862 принимается  Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг.

     В рамках реализации данной Концепции  были внедрены новые формы финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, создана система мониторинга  региональных финансов и сформированы единые  принципы межбюджетных отношений  на всех уровнях бюджетной системы.

     Не  смотря на проведенные в 90-х годах  реформы, сложившаяся в России система  межбюджетных отношений не в полной мере отвечает основополагающим принципам  бюджетного федерализма и стратегии  развития страны на долгосрочную перспективу. По уровню децентрализации бюджетных  ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую централизацию налогово-бюджетных  полномочий. Тем не менее, региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»).

     Более 90% налоговых доходов территориальных  бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость  региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых нормативов распределения федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

     В Программе развития бюджетного федерализма¹ были регламентированы принципы разграничения расходных полномочий и доходных источников  бюджетов субъектов РФ, что позволило сократить количество «нефинансируемых мандатов» и формализовать механизмы финансовой поддержки региональных и местных бюджетов. Закрепленные на постоянной основе доходные источники бюджетов субъектов РФ обеспечили стабильный рост их доходов, который на протяжении 2000-2005 гг. существенно опережал темпы инфляции. Реализация Программы завершилась внесением изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений, установленных Федеральным законом от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ.²

     Законодательные преобразования в сфере межбюджетных отношений были проведены по следующим  основным направлениям:

1. Уточнение разграничений бюджетных полномочий между органами власти разных уровней. Введение бюджетных полномочий по установлению и исполнению расходных обязательств; установление нормативов отчислений от налоговых доходов в бюджеты разных уровней; определения порядка предоставления межбюджетных трансфертов, оснований и временного осуществления бюджетных полномочий государственной власти других уровней; определение особенностей бюджетных полномочий органов местного самоуправления разных типов.
2. Уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы РФ. Основные преобразования, предполагающие построение двухуровневой системы местных бюджетов, были проведены на уровне местных бюджетов; наряду с уточнением ряда принципов построения и функционирования бюджетной системы РФ введен новый принцип – равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, запрещающих установление индивидуальных взаимоотношений между органами власти разных уровней при осуществлении бюджетного процесса.
3. Разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ. Установление единых для соответствующего уровня бюджетной системы нормативов отчислений от федеральных налогов; введение норм, регулирующих установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов РФ.
4. Установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ. Определения прав и обязанностей органов  публичной власти разных уровней в соотношении установления и исполнения расходных обязательств; установление обязанностей органов государственной власти и местного самоуправления вести на постоянной основе реестры расходных обязательств; введение механизмов защиты региональных и местных бюджетов от «необеспеченных федеральных мандатов».
5. Регулирование предоставления межбюджетных трансфертов. Введение единых принципов и механизмов предоставления трансфертов бюджетам других уровней из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; законодательное закрепление методологии распределения дотаций из ФФПР; формирование на региональном уровне фондов, аналогичных федеральным фондам; введение ряда мер по укреплению финансовой дисциплины при использовании финансовой помощи.

     Межбюджетные  отношения признаны стать активным инструментом развития муниципалитетов, регионов и всей страны. По мере развития финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней реализации сформированного бюджетного законодательства РФ требует осуществления комплекса мероприятий, как в части совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Реформа бюджетной системы, основные положения которой были утверждены в концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. № 249, также требовала принятии я мер по ее реализации не только на федеральном уровне, но и на региональном и местном уровнях бюджетной системы.

     Следующий этап развития межбюджетных отношений  в России определяется  принятием  Концепции повышения эффективности  межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006 г. № 467-р. Целью концепции является: повышение эффективности деятельности органов власти всех уровней по реализации их полномочий; повышения качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное  удовлетворения спроса граждан на бюджетные услуги, с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

     Концепция определяет следующие условные задачи:

• укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ;
• создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
• создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;
• повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;
• оказание методологической и консультационной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

     В Бюджетном послании Президента РФ от 09.03.2007 г. «О бюджетной политике в 2008-2010 гг.» вопросы развития межбюджетных отношений рассматриваются в  отдельном разделе. Основная их цель – повышение стимулов для субъектов  РФ и муниципальных образований  к снижению уровня дотационности. Выдвигают следующие задачи:

• необходимо завершить, соблюдая установленные принципы, разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями;
• при подготовке и реализации решений о делегировании полномочий в сфере регулирования экономического и социального развития Правительство РФ должно исходить из необходимости оптимизации структуры и численности территориальных органов федеральных служб и агентств, сохраняя за федеральным уровнем в основном контрольные и надзорные функции;
• следует продолжить передачу реализации инвестиционных проектов по строительству объектов, находящихся в собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности, на финансирование из региональных и местных бюджетов;
• следует заключить с высокодотационными субъектами РФ соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов, а контрольным органам провести проверки отчетов об исполнении соответствующих бюджетов;
• необходимо наладить действенный контроль за соблюдением дотационными и высокодотационными субъектами РФ и муниципальными образованиями вводимых для них дополнительных требований и ограничений;
• максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала является стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами, а также отсутствие прямой зависимости между фактическими и прогнозируемыми доходами, с одной стороны, и объемами дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности - с другой;
• следует продолжить практику поддержки бюджетных реформ, оказываемой через Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. При этом необходимо расширить использование механизмов поощрения регионов и муниципальных образований, ориентируемых на реализацию приоритетных реформ и программ развития в целом;
• вновь созданным муниципальным образованиям должна быть оказана действенная поддержка в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами. [1,с 367]

     Этапы развития межбюджетных отношений можно  разбить на несколько периодов, которые  представлены в приложении А. 

     1.6 Межбюджетные трансферты. 

     Существенную  роль в организации межбюджетных отношений отводится межбюджетным трансфертам, которые согласно Бюджетному кодексу РФ, представляет собой средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому  бюджету бюджетной системы РФ. Термин «межбюджетные трансферты»  был введен в бюджетное законодательство в 2004 г., ранее же в законодательстве и практике принимался термин «финансовая помощь».

     В теории финансов неоднократно поднимался вопрос о противоречивом характере  финансовой помощи в сфере межбюджетных отношений. Так, Г.Б. Поляк еще в 1999 г. отмечал следующее: « Эти источники  бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций  иждивенческое настроение. Такая  практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает  их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджета». Также он отмечает, что не следует стремиться к полной замене этих форм помощи, они необходимы по ряду объективных причин: экономической отсталости, экологической обстановки, в силу социальных особенностей и т.д.

     Применение финансовой помощи обеспечивает финансирование передаваемых полномочий, позволяет осуществлять выравнивание бюджетной обеспеченности. Кроме того, через механизмы финансовой помощи обеспечивается контроль со стороны центрального правительства за использованием бюджетных средств. Не только российский, но и зарубежный опыт свидетельствует о том, что финансовая помощь – необходимый инструмент межбюджетных отношений, однако «набор» ее конкретных форм определяется как общим состоянием бюджетной системы, так и задачами, решаемыми на данном этапе развития. [1, с 363]

     Межбюджетные  трансферты имеют различные формы  и представляются в виде:

• дотации – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе.
• субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
• субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления определенных целевых расходов.

     Основные  потоки финансовых ресурсов из федерального бюджета на финансовую помощь субъектам  Российской федерации идут из специальных  целевых фондов, которыми управляет  Правительство России. Объемы финансирования и их распределение по регионам устанавливаются  в ежегодных законах о федеральном  бюджете по методикам, утвержденным правительством.