Местные бюджеты как основа местного самоуправления

   Доходная  часть минимальных местных бюджетов формируется путем закрепления доходных источников на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта РФ. Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ передают органам местного самоуправления другие доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

   Свободные переходящие остатки местных  бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

   Каждое  муниципальное образование имеет  собственное право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации.

   Формирование  и  исполнение  местного  бюджета  осуществляются  органами  местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

   Органы  государственной власти гарантируют:

   1) право представительных органов местного самоуправления  самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов:

   2) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;

   3) компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных решений органов государственной власти.

   Формирование  местного бюджета осуществляется путем  применения единой методологии, государственных  минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти.

   Органы  государственной власти субъектов  Российской Федерации в процессе осуществления бюджетного регулирования  и органы местного самоуправления в  процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.

   В качестве составной части местных  бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

   Глава муниципального образования, иные должностные  лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

   Органы  местного самоуправления представляют отчетность об исполнении местных бюджетов в установленном порядке.  

   1.2.  Нормативно-правовая  база для формирования  местных бюджетов. 

   В России правовую основу формирования местных бюджетов составляют  нормативно-правовые акты, которые с учетом различных  уровней правового регулирования можно разделить на три основные группы:

         1. Федеральные;

         2. Региональные;

         3. Местные.

      Первая группа документов –   это  нормативно-правовые  акты  федерального значения. К  нормативно-правовым  актам  этого уровня относятся:

1. Конституция Российской Федерации.

   Конституция РФ определяет самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также установления ими местных налогов и сборов (Ст. 132, п. 1). Кроме того, Конституция обязывает передавать органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления ими отдельных государственных полномочий (Ст. 132, п. 2) и компенсировать им дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти (Ст. 133).

2. Бюджетный кодекс РФ, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства местных бюджетов, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
3. Налоговый кодекс РФ предусматривает перечень местных налогов и полномочия представительных органов муниципальных образований по установлению налогов и сборов.
4. Федеральный закон  №  154 от 28.08.95г. «Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления»

   Этот  закон не только конкретизирует положения Конституции, но учреждает ряд дополнительных прав и полномочий, таких как право на муниципальный заказ, внешнеэкономическую деятельность, самостоятельное распоряжение средствами, возникшими вследствие профицита и свободными переходящими остатками местных бюджетов, формирование целевых внебюджетных фондов. Закон добавляет к числу доходов местных бюджетов штрафы, отчисления от федеральных и региональных налогов, плату за пользование природными ресурсами, поступления от приватизации и аренды муниципальных объектов, часть прибыли муниципальных предприятий, а также различные виды перечислений из бюджетов других уровней (Ст. 36).

5. Федеральный закон  №  126  от  25.09.97г.  «О  финансовых  основах  местного самоуправления  в  Российской  Федерации» 

   Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в РФ” определяет понятие, состав и принципы формирования местных финансов, регламентирует муниципальный бюджетный процесс, регулирует финансовые отношения органов местного самоуправления с органами государственной власти и финансово-кредитными институтами. Закон упорядочивает процесс распределения трансфертов из бюджетов субъектов РФ, предписывая создание в этих бюджетах фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Им установлены предельно допустимые размеры муниципальных займов, ограничены возможности участия местных властей во всевозможных финансовых рисках — от игры на фондовых рынках до вхождения средствами местной казны в уставные капиталы банков. Однако наряду с ограничениями на коммерческую деятельность органов местного самоуправления закон предусматривает их право на создание собственных казначейства и налоговой службы.

   Закон дает (Ст. 7) исчерпывающий перечень собственных доходов местных  бюджетов, распадающийся на три категории:

• местные налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами;
• другие собственные доходы (от приватизации муниципального и  государственного имущества, от аренды, платежей за пользование недрами, штрафов, лотерей и госпошлины; 50% налога на имущество предприятий и подоходный налог с предпринимателей без образования юридического лица);
• доли федеральных налогов, закрепляемые за муниципальными образованиями на постоянной основе.

   Важнейшим положением закона является требование закреплять за местными бюджетами на постоянной основе доли федеральных налогов. Каждый субъект РФ должен закрепить за муниципалитетами не менее:

• 50 % средств от подоходного налога с физических лиц,
• 5 % налога на прибыль,
• 10 % НДС,
• 10 % акцизов.

и  другие   федеральные   законы, затрагивающие вопросы местного  самоуправления. Указы  Президента  Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания  Российской  Федерации, постановления Конституционного Суда Российской  Федерации  также  регулируют отношения,  возникающие  в  процессе  организации  и  деятельности  местного самоуправления.

     Вторую группу составляют нормативные  правовые акты  субъектов  Российской  Федерации. К ним относятся  конституции, уставы, законы, а также   нормативные правовые акты исполнительных органов государственной  власти  и  должностных лиц субъектов Российской Федерации. Например:

   Закон субъекта РФ по вопросам налогообложения и бюджетным отношениям, в котором в обязательном порядке должны быть установлены:

   1. Фиксированная формула, в соответствии с которой распределяются средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований, разрабатывается и утверждается органами государственной власти субъектов Российской Федерации на основании пункта 4 статьи 9 федерального Закона “О финансовых основах МС в РФ” и в соответствии с пунктом 3 статьи 10 вышеназванного федерального закона. Формула разрабатывается исходя из единых критериев для каждого субъекта РФ, которые могут иметь разное количественное выражение с учетом особенностей каждого муниципального образования или определенных групп муниципальных образований;

   2. Доли (в процентах) федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за МО на постоянной основе в соответствии с пунктами 4 и 5 ст. 7 Федерального закона “О финансовых основах МС в РФ”;

   3. Механизмы контроля.

    Закон субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на предстоящий год на предстоящий год устанавливает:

   1.нормативы  отчислений (в процентах) в местные  бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года), устанавливаемые сверх долей федеральных налогов, распределенных между бюджетами разных уровней и закрепленных за муниципальными образованиями на постоянной основе;

2. доли (в процентах) и нормативы отчислений в местные бюджеты от  региональных регулирующих налогов, если таковые имеют место.

   Третью  группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые системой местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например:

   Устав муниципального образования определяет порядок разработки, рассмотрения, исполнения местного бюджета, предусматривает формы отчетности об исполнении бюджета и другие механизмы контроля со стороны представительного органа.

   Положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании может быть принято в дополнение к Уставу МО с целью более детальной проработки бюджетных вопросов.

   Положение о бюджете муниципального образования на предстоящий финансовый год содержит подробное описание доходов и расходов муниципального образования в предстоящем году, включая средства на погашение обязательств по муниципальным займам. Роспись доходов и расходов осуществляется в соответствии с законами “О бюджетной классификации” РФ и субъекта РФ.  

   1.3. Проблемы сбалансированности  местных бюджетов. 

   Вопрос  состояния местных  финансов затрагивает,  прежде всего, интересы населения страны. Острота этого вопроса обуславливается тем, что отрасли, обслуживающие население, находятся в тяжелом положении.

   Финансовой  базой, обеспечивающей местным органам власти выполнение возложенных на них функций, являются местные бюджеты. Именно по каналам этих бюджетов сегодня финансируется подавляющая часть средств, выделяемых государством на жизнеобеспечение человека: жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культуру, здравоохранение, осуществление социальной политики.

   В последние годы, когда почти все объекты социальной сферы были переданы в ведение региональных и местных органов власти, нагрузка на местные бюджеты резко возросла. Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов.

   Это обострило проблемы местных бюджетов. Уровень их собственных доходов снизился. Уменьшается бюджетная обеспеченность социальной сферы и населения. Сумма бюджетных расходов стала меньше размера удовлетворения минимальных бюджетных потребностей. В числе причин этого  передача финансирования социальной инфраструктуры на местные бюджеты при неадекватном росте их доходов, а так же возложение на территориальные бюджеты различных социальных выплат населению, предусмотренных федеральными актами, которые не в полном объеме возмещаются из федерального бюджета.