Классификация и структура финансово-правовых норм

Финансовое право состоит  из нескольких финансово-правовых институтов. Их объединение единой целевой установкой и использование метода властных предписаний обусловливает их содержательную идентичность. Нормы, относящиеся в  целом к финансовому праву, применяются  в бюджетном праве, налоговом  праве, регулировании денежного  обращения и т.д.

Они заключаются в наделении  участников конкретных отношений, регулируемых отдельными финансово-правовыми институтами, соответствующими правами и обязанностями, закреплении мер ответственности  за установленные законом нарушения  финансовой дисциплины. В частности, санкции за нарушения бюджетного, налогового, валютного законодательства регулируются идентичными нормами, заключающимися в финансовых санкциях и административных штрафах, налагать которые могут руководители соответствующих финансовых и контролирующих органов.

Финансово-правовые нормы  отличаются от прочих норм своей нестабильностью, так как финансово-экономическая  деятельность по своей сути изменчива  и зависит от многих внешних и  внутренних факторов (экономические  кризисы, политическая обстановка, цена на нефть, урожайность зерна и  пр). Нестабильность отношений, составляющих предмет финансово-правового регулирования, приводит, в принципе, к нестабильности самого финансово-правового регулирования и прежде всего к отмене устаревших и появлению новых финансово-правовых норм.

2. Классификация  и структура финансово-правовых  норм

2.1 Виды финансово-правовых  норм

Финансово-правовые нормы, как  и все прочие правовые нормы, можно  классифицировать по некоторым признакам. [8, С.56-69]

В зависимости от функций, выполняемых финансовым правом, финансово-правовые нормы подразделяются на регулятивные и охранительные.

Регулятивные нормы направлены непосредственно на регулирование  общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них  обязанностей. Основная масса финансово-правовых норм является регулятивной, так как  финансовое право, по существу, не является охранительной отраслью права, а  призвано, прежде всего, отрегулировать определенную группу отношений, т.е. закрепить  их, упорядочить деятельность субъектов  в этих отношениях и т.д. К регулятивным финансово-правовым нормам, в частности, относятся нормы ст.51, 56 НК РФ, закрепляющие порядок исполнения обязанности  по уплате налогов и сборов безвестно  отсутствующего или недееспособного  физического лица; определяющие порядок  установления и использования льгот  по налогам и сборам.

К охранительным финансово-правовым нормам относятся нормы, которые  предусматривают применение мер  государственного принуждения за финансовые правонарушения. К охранительным  нормам, в частности, относятся нормы  главы 16 Налогового кодекса РФ, в  которой перечислены составы  налоговых правонарушений и финансовые санкции.

Регулятивные финансово-правовые нормы, в зависимости от их юридического содержания и по способу воздействия  на участников финансовых отношений, подразделяются на обязывающие, запрещающие и уполномочивающие.

Обязывающие финансово-правовые нормы устанавливают определенные права и обязанности участников финансовых отношений, требуют от них  совершения определенных положительных  действий. Например, нормы налогового права предписывают субъектам налоговых  отношений при наличии определенных условий уплатить налог в определенном размере и в определенный срок. Органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления обязаны строго по целевому назначению использовать выделенные им из вышестоящего бюджета денежные средства в форме субвенций.

Подавляющее число норм финансового  права носит обязывающий характер, так как государство проводит свою финансовую политику, используя  метод властных предписаний. В этом проявляется основной, императивный метод финансово-правового регулирования - метод властных предписаний.

Запрещающие финансово-правовые нормы - это запрет на совершение каких-либо действий, устанавливают обязанность  участников финансовых отношений воздержаться от них. Так, запрещено придавать  обратную силу законодательным актам, ухудшающим положение налогоплательщиков. Субъектам РФ и органам местного самоуправления запрещено устанавливать (вводить) налоги, не предусмотренные  федеральным законодательством (ст.5, 12 НК РФ). На территории РФ запрещено  введение других денежных знаков, кроме  рубля, и выпуск денежных суррогатов. Центральному банку РФ запрещено  предоставлять кредиты Правительству  РФ для финансирования бюджетного дефицита за исключением случаев, когда это  особо предусматривается законом  о федеральном бюджете.

Однако число запрещающих  финансово-правовых норм сравнительно невелико, что объясняется тем, что  при регулировании финансовых отношений  преобладают нормы обязывающего характера. Предписывая совершение строго определенных действий, они  обычно исключают необходимость  специального установления связанных  с этими действиями запретов.

Но в некоторых случаях  в целях усиления гарантий прав участников финансовых отношений, подчеркивания  особой важности соблюдения финансовой дисциплины в какой-то области предусматриваются  запреты. В других случаях запрещающие  нормы определяют пределы дозволенных  действий. Например, закон запрещает  определять условия и порядок  предоставления налоговых льгот, носящих  индивидуальный характер (ст.56 НК РФ).

Управомочивающие финансово-правовые нормы устанавливают права участников финансовых отношений на совершение определенных самостоятельных действий в предусмотренных рамках. Они предоставляют возможность принятия самостоятельных решений в области финансов, но в строго установленных границах. Такие нормы содержатся, например, в нормативных актах, регулирующих кредитные отношения.

Существует два вида управомочивающих финансово-правовых норм. Для первого вида этих норм характерно, что возможность их реализации (или нереализации) зависит исключительно от воли субъектов финансового права. Главным образом к таким субъектам относятся налогоплательщики. Однако в последние годы круг таких субъектов расширяется.

Для второго вида управомочивающих финансово-правовых норм характерно то, что субъект права имеет определенную свободу в выборе средств, времени и т.д. реализации этой нормы, однако эта норма в любом случае должна быть им реализована. Речь идет здесь о финансово-правовых нормах, закрепляющих компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления через установление прав этих органов. Например, нормы ст.31 Бюджетного Кодекса РФ (далее БК) закрепляют принцип самостоятельности бюджетов через права органов государственной власти и местного самоуправления в области бюджета. Эти права являются компетенционными, а значит, они одновременно становятся и обязанностями для данных органов.

Таким образом, и этим нормам свойственна императивность, поскольку  не допускается выход за эти границы. Например, представительные органы власти субъектов РФ при введении региональных налогов вправе решать вопросы, круг которых определен федеральным  законодательством о налоговых  льготах, о ставках налогов, сроках уплаты и др. (ст.12 НК РФ). Предприятия  вправе распоряжаться своей прибылью, но после выполнения обязанностей по платежам в бюджет.

Управомочивающие финансово-правовые нормы призваны развивать инициативу в финансово-хозяйственной деятельности, исходя из общегосударственных и региональных задач. Поэтому их применение расширяется в условиях перехода к рыночным отношениям при усилении экономических рычагов регулирования народного хозяйства. Это связано также с повышением самостоятельности хозяйствующих субъектов, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В зависимости от особенностей предмета финансового регулирования  финансово-правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные.

Материальные финансово-правовые нормы закрепляют структуру бюджетной  системы, бюджетное устройство, виды и объем денежных обязательств юридических  и физических лиц перед государством, определяют объем и направление расходов государства, т.е. закрепляют материальное, денежное содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых правоотношений.

Процессуальные (процедурные) финансово-правовые нормы устанавливают  порядок деятельности в области  сбора, распределения и использования  государственных денежных фондов (доходов). Так, законодатель определяет бюджетный  процесс как регламентируемую законом  деятельность законодательных и  исполнительных органов власти и  органов управления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов разных уровней. Процессуальные нормы содержатся в Бюджетном  кодексе РФ и Налоговом кодексе  РФ.

В отличие от некоторых  других отраслей права финансовое право  концентрирует в единой совокупности материальные и процессуальные нормы. Его разделы и институты, как  правило, в единстве представляют материальные и процессуальные нормы. Исключением  является бюджетное право, в котором  от материальных норм довольно четко  обособляется совокупность норм, регулирующих бюджетный процесс. Значительное внимание формированию процессуальных норм уделено  в Налоговом кодексе РФ. Высокий  уровень разработанности и четкое соблюдение процессуальных финансово-правовых норм способствуют эффективности использования  механизма финансов, служат важной гарантией реализации материальных прав и обязанностей в области  финансов в полном объеме, являются необходимым условием формирования правового государства.

Финансово-правовые нормы  могут быть классифицированы в зависимости  от того, какую операцию они выполняют  в процессе правового регулирования, т.е. на чем они специализируются. В связи с этим в науке выделяются так называемые специализированные нормы. Они не являются самостоятельной  нормативной основой для возникновения  правоотношений, а как бы присоединяются к регулятивным и охранительным  нормам. Существуют следующие виды специализированных норм в финансовом праве: общие (общезакрепительные); оперативные; коллизионные; нормы-дефиниции; нормы-принципы.

Общие (общезакрепительные) нормы в обобщенном виде фиксируют определенные элементы регулируемых отношений. К ним относится норма ст.2 НК РФ, определяющая общие признаки отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах.

В нормах-дефинициях в обобщенном виде закрепляются признаки какой-либо финансово-правовой категории. Большое  число норм-дефиниций содержится в НК РФ. В частности, такова норма  ст.8 НК РФ, закрепляющая понятие налога и сбора. Такие же нормы содержатся в ст.6 БК РФ. Ими определяются понятия  бюджета, бюджетной системы РФ, субвенции, дотации и т.д.

В нормах-принципах сформулированы основные начала бюджетного, налогового и другого законодательства, финансовой деятельности тех или иных государственных  органов и органов местного самоуправления. Такие нормы закреплены в ст.3 НК РФ, определяющей основные начала законодательства о налогах и сборах.

Особенности отношений, составляющих предмет финансового регулирования, обусловливают наличие в системе  финансово-правовых норм редкой разновидности  норм - норм-расчетов, которые представляют собой количественное измерение  объемов деятельности хозяйствующих  субъектов и уровня развития. Это  связано с денежным характером финансов, а значит, с требованием счета  и фиксации. Примером норм-расчетов являются нормы законов о бюджетах, содержащие числовые показатели доходов  и расходов бюджетов, государственного долга и т.д.

Оперативные финансово-правовые нормы определяют вступление в силу финансово-правовых норм, отмену действующих, продление срока их действия и  т.д. Таковы, например, нормы ст.1 и 2 ФЗ "О введении в действие части  первой Налогового кодекса Российской Федерации" от 17 июля 1998 г.

Коллизионные финансово-правовые нормы указывают на законы, порядок, которые должны действовать именно в данном случае (при наличии альтернатив). Например, коллизионной является норма, содержащаяся в ст.7 ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации. Она  сформулирована так: "Федеральные  законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень актов, утративших силу, определенный статьей 2 настоящего Федерального закона, действуют в части, не противоречащей части первой Кодекса и подлежат приведению в соответствие с частью первой Кодекса".

Заметное место в системе  финансово-правовых норм отводится  рекомендательным нормам. Рекомендательные нормы представляют собой предложения  конкретных органов, обращенные к тем  или иным субъектам. Наиболее часто такие нормы встречаются в ежегодно принимаемых законах о бюджетах. В частности, в законе о федеральном бюджете на тот или иной финансовый год рекомендательные нормы обращены, как правило, к органам власти субъектов Федерации. Увеличение числа рекомендательных норм в современных условиях обусловлено проведением в жизнь политики федерализма, реализацией курса на финансовую децентрализацию, самостоятельность бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Финансово-правовые нормы, помимо всего отмеченного, классифицируются по объему действия на общие и специальные. Общими являются нормы, распространяющиеся на целый ряд тех или иных отношений, а специальными - нормы, распространяющиеся на определенный вид отношений в пределах данного рода.

К примеру, общими являются нормы первой части НК РФ, распространяющиеся на все налоговые отношения, а  специальными - нормы, регулирующие тот  или иной вид налогов, налоговых  отношений.

По территории действия различают  финансово-правовые нормы, действующие: а) на всей территории Российской Федерации; б) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; в) на территории соответствующего муниципального образования. Соответственно, первые содержатся в  правовых актах представительных и  исполнительных органов власти федерального уровня, вторые - в аналогичных правовых актах субъектов Федерации, а  третьи - в правовых актах органов  местного самоуправления.

По времени действия нормы  подразделяются на общие, которые устанавливаются  на неопределенное время, и временные, которые установлены на определенный срок.