Этапы становления и развития бюджетной системы России

     Первый  в России бюджет — смета государственных доходов и расходов — был составлен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Эта система действовала до петровских реформ.

     В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов был введен подворный налог. Общая сумма налога устанавливалась правительством, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам.

     После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог заменился  подушной податью, которая взималась  с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничества). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета. В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.

     Наряду  с прямыми и косвенными налогами население, главным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обязательные, использовавшиеся на содержание органов волостного и сельского управления, содержание дорог и др. и необязательные, использовавшиеся на строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др. Они взимались по раскладке среди населения. В 1851—1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.

     Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения  в налоговую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан была заменена налогом  с недвижимого имущества. В 1865 г. введен промысловый налог, т. е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов введен акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян - поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Большую сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Основным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые от акциза и винной монополии, введенной в 1894 г.

     С укреплением государственности  менялся и аппарат управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерства внутренних дел, Министерства финансов и др.) на местах организовывались подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов на губернском уровне были казенные палаты, на уездном — казначейства.

     Казенные  палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления налогов и  расходов. Казначейства принимали и  хранили средства, поступающие в  казну в виде налогов, выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. С 1817 г. они ведали казенными магазинами, торговавшими алкогольной продукцией, контролировали винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью казенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.

     В 1864 г. вступило в силу "Положение  о губернских и уездных земских  учреждениях", в соответствии с  которым, в России были созданы органы местного самоуправления — земства. Представительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматривались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнительным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных — губернаторами.

     Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного  образования и медицинского обслуживания населения.

     Финансовыми средствами для выполнения возложенных  на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов.

     Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточности плательщика и  предназначались для финансирования целевых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции и др. Земские повинности устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами.

     Другим  источником доходов земских бюджетов были земские сборы, которые взимались с земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право заниматься каким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% доходов земских бюджетов.

     Крупным источником доходов земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия из государственного бюджета.

     Земские бюджеты включали обязательные и  необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетными и  предназначались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного  хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.

     В волостях были волостные бюджеты, формировавшиеся  за счет так называемых мирских доходов, в том числе волостных и  сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским обществам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.

     Городские бюджеты формировались за счет доходов  от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого  имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

     Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России, т.к. в России до революции  действовала двухзвенная бюджетная  система унитарного государства⁴.

     После Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала органов государственного и местного управления поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансирования неотложных нужд большевики прибегали к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом, с купцов и спекулянтов, по их мнению, нажившихся за время войны и непроизводительно расходующих свои капиталы. До ноября 1918 г. в 57 губерниях в виде контрибуций было мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб.⁵

     Существование нового строя непосредственно зависело от состояния финансов в стране. На открывшемся 17 мая 1918 г. Всероссийском съезде представителей финансовых отделов Советов, выступал с докладом В.И. Ленин. Он подчеркнул: "Мы должны во что бы то ни стало добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике".⁶

     Исходя  из тяжелого экономического положения  в стране было признано необходимым  перейти к строгой централизации  в области финансов с тем, чтобы  обеспечить поступление средств в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основополагающим в формировании финансовой политики Советского государства на всех последующих этапах истории СССР.

     Первая  Конституция РСФСР, принятая в июле 1918 г., зафиксировала принципы централизации финансов. О цели государственной финансовой политики в статье 79 говорилось: "Финансовая политика РСФСР в настоящий переходный момент диктатуры трудящихся способствует основной цели — экспроприации буржуазии и подготовлению условий для всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов советской власти все   необходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской республики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности". Конституция 1918 г. установила федеративное устройство Pоссии и заложила основы бюджетного устройства государства. Принцип централизации всех финансов выразился в установлении единства государственного бюджета и всей финансовой системы РФ, включении государственных доходов и расходов в общегосударственный бюджет. Вместе с тем в Конституции предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей), т.е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов. Государственные бюджеты Украинской Социалистической Республики и Белорусской Социалистической Республики существовали отдельно.

     В 1920 г. доходная часть государственного бюджета имела следующие состав и структуру (%):⁷ (табл.1.)

Таблица 1 Структура доходной части государственного бюджета в 1920 году. 

     Территориальные бюджеты формировались за счет:

• поступлений от налогов, устанавливаемых губернскими,уездными, городскими, волостными Советами, взимаемыми на местные нужды;
• надбавок (в пределах 40%) к государственному подоходномуналогу;
• доходов от местных советских предприятий и имущества;
• ссуд и пособий из государственного бюджета.

     Однако  в условиях военного времени, экономической разрухи, отсутствия средств в местных бюджетах (например, в 1919 г. расходы местных бюджетов Петроградской губернии составили 950 млн. руб., а поступления от местных налогов — 44 млн. руб., или 4,6%) сессией ВЦИК в июне 1920 г. было принято решение о слиянии государственного и территориальных бюджетов.

     С окончанием гражданской войны, переходом  к новой экономической политике (нэпу) и восстановлению народного  хозяйства в связи с необходимостью стабилизации финансов, усиления хозрасчетных   отношений,   в   том   числе   в   местном   хозяйстве,   и повышения экономической деятельности местных Советов в октябре 1921 г. ВЦИК принял Постановление “О мерах по упорядочению финансового хозяйства”, в соответствии с которым государственный и территориальные бюджеты были разъединены.

     С образованием в 1922 г. Союза Советских  Социалистических Республик и выходом  в 1924 г. Конституции СССР были внесены  изменения в бюджетную систему. В государственный бюджет СССР вошли  государственные бюджеты социалистических республик, составляющих СССР. Был создан союзный бюджет, на который возлагалось финансовое обеспечение общесоюзных нужд и мероприятий, главным образом в области хозяйственного, культурного строительства и оборонного значения.

     При формировании доходной части всех бюджетов использовался принцип подведомственности, в соответствии с которым предприятия и хозяйственные организации были распределены между различными уровнями власти и вносили отчисления от прибылей в соответствующий бюджет. Таким образом, предприятия союзного подчинения, т. е. находившиеся в ведении союзных ведомств, вносили свои платежи из прибыли в союзный бюджет, а предприятия республиканского, областного, городского подчинения — в соответствующие бюджеты. В свою очередь из соответствующих бюджетов финансировались предприятия, организации и учреждения союзного, республиканского и местного подчинения.

     Следовательно, доходы союзного бюджета формировались  за счет общесоюзных государственных  доходов, главным из которых были отчисления от прибылей предприятий союзного подчинения и общегосударственные налоги и доходы, например, доходы от внешнеэкономической деятельности.

     Следует отметить, что местные бюджеты (бюджеты  автономных республик, краевые, областные, городские, районные, а с 1929—1930 гг. —  сельские бюджеты) не включались в состав бюджетов союзных республик и в государственный бюджет СССР.

     Большую роль в развитии народного хозяйства  и бюджетной системы СССР сыграла  налоговая реформа 1930 -1932 гг. Она  заложила основы налоговой системы, главные элементы которой существуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый контроль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи — налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.

     В ходе налоговой реформы был введен принципиально новый метод формирования доходов территориальных бюджетов. В соответствии с Постановлением ЦИК и СНК “О республиканских и местных бюджетах" от 21 декабря 1931 г. в территориальные бюджеты стала передаваться часть государственных доходов — налога с оборота, поступлений от реализации государственных займов и др. Передача этих средств осуществлялась в порядке бюджетного регулирования в виде процентных отчислений от общегосударственных налогов и доходов, ставших регулирующими источниками для сбалансирования территориальных бюджетов. Общность источников доходов стала важным фактором усиления связи между всеми бюджетами, входящими в бюджетную систему СССР. В дальнейшем этот принцип стал распространяться на другие общегосударственные источники. Он используется и в ныне действующей бюджетной системе России.