Экономическая сущность бюджетного планирования, его принципы и методы, ориентированные на результат

   Сметы могут быть индивидуальными - для  отдельных учреждений, общие - для  групп однородных учреждений. Сводные  сметы составляются по распорядителям кредитов. Сметы по централизованным мероприятиям составляются по однородным расходам для группы учреждений. Например, смета расходов на приобретение компьютерной техники для сельских школ России.

               Смета должна отражать:

   - реквизиты организации;

   - свод расходов (фонд заработной  платы, ЕСН, материальные затраты,  оплату услуг, расходы на приобретение  оборудования);

   - свод доходов - объем финансирования  из бюджета и средства получаемые  бюджетной организацией за счет оказания платных услуг;

   - производственные показатели учреждения - численность, площади;

   - расчеты, обосновывающие заявленные  расходы.

   Для преодоления разнородности применяемых  нормативов Бюджетный кодекс предусматривает  установление минимальных государственных социальных стандартов и финансовых норм и нормативов в целом по Российской Федерации, а также по отдельным субъектам.

   На  уровне субъектов РФ органы государственной  власти могут устанавливать, в соответствии с федеральными нормативами, региональные нормы и нормативы, которые используются как для расчетов расходов региональных бюджетов, так и для определения контрольных показателей бюджетов муниципальных образований в целях определения объемов финансовой помощи муниципальным бюджетам.

   Программно-целевой метод бюджетного планирования заключается в системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ.

   Целевая программа - комплексный документ, целью  которого является решение приоритетной на данный период задачи. В зависимости от сложности задач, финансовых и организационно-технических возможностей программы принимаются на срок от 2 до 5-8 лет. Как правило, на 3-5 лет.

   Программно-целевой  метод планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

   Целевые программы как документ содержат набор разделов, включая цели и задачи, ожидаемые от реализации результаты, заказчика программы, исполнителей, мероприятия и меры по годам реализации и объемы финансирования в целом и по годам.

   Конкретные  объемы финансирования на каждый год по каждой программе устанавливаются соответствующим законом о бюджете.

   В основе финансирования программ лежит  сметный подход, который определяет в рамках функциональной классификации  расходы на конкретную программу.

   Основное  направление реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. 

   Расширение  сферы применения и повышение  качества программно-целевых методов  бюджетного планирования предполагается осуществить путем:

• предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;
• совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;
• использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;
• распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;
• расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

   В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.

   Цели  и ожидаемые результаты многих федеральных  целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам), административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти.

   В результате средства, выделяемые на большинство  федеральных целевых программ, с  одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых федеральными органами исполнительной власти текущих функций, а с другой - объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.

   Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений в нормативные  правовые акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок  разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Количество федеральных целевых программ должно быть существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Большинство действующих федеральных целевых программ и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ. В то же время федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.

   Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) — методология подготовки и исполнения бюджета, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами.

   Внедрение  бюджетирования,  ориентированного  на  результат,  должно рассматриваться  не  отвлеченно,  а  в  контексте  реформы  управления государственными  расходами  и  даже  еще  шире -  в  контексте реформирования государственного сектора, включающего в себя реформу государственной службы, институциональную реформу и управление  изменениями.  Бюджетирование, ориентированное на  результат,  является  составной частью  реформ  в сфере управления  государственными  расходами,  предусматривающих,  в  частности, совершенствование  среднесрочного  планирования  бюджета,  стратегического планирования, повышение эффективности деятельности отраслевых министерств и изменение процедур, относящихся к исполнению бюджета, таких как учет, контроль и  регулирование  денежных  операций.⁸

     Основные  подходы  к  внедрению   бюджетирования,  ориентированного  на результат, в России были  сформулированы в Концепции реформирования  бюджетного процесса  в  Российской  Федерации  в 2004-2006  гг.,  одобренной  Постановлением правительства РФ № 249 от 22 мая 2004 г. Хотя к этому моменту уже были выявлены и проанализированы  основные  проблемы  с  использованием  данного  инструмента  в международной  практике,  это  не  нашло  отражения  в  рассматриваемом  документе. В  качестве  основного  направления реформирования бюджетного процесса рассматривался «переход преимущественно к программно-целевым  методам  бюджетного  планирования,  обеспечивающим  прямую взаимосвязь  между  распределением  бюджетных  ресурсов  и  фактическими  или планируемыми  результатами  их  использования  в  соответствии  с  установленными приоритетами государственной политики». Основные характеристики предлагаемого в концепции подхода могут быть сведены к следующим:

   -  переход  от  управления  затратами   к  управлению  результатами  связывался  с расширением   самостоятельности  и  повышением  ответственности администраторов   бюджетных  средств  в   рамках  четких  среднесрочных  ориентиров, т.е. рассматривался в логике либеральной идеологии;

   -  совершенствование  механизмов  бюджетирования  трактовалось  как   один  из элементов комплекса  реформ, который должен быть непосредственно  увязан с административной реформой  и реформированием бюджетного сектора в части внедрения  новых  механизмов  финансирования  государственных (муниципальных)  услуг,  а  также  обеспечения  разнообразия  организационно-правовых форм поставщиков бюджетных услуг;

   -  предлагалось  ввести  в  бюджетный   процесс  элементы  конкуренции  при распределении  бюджетных  ресурсов   между  администраторами  бюджетных средств, используя для этого часть бюджета принимаемых обязательств;

   -  большое  внимание  уделялось   формализованной  оценке  результативности  деятельности  администраторов  бюджетных  средств  на  основе  количественно измеримых показателей.  

   Так,  Концепция  предусматривала  распределение  основной  части  средств бюджета  принимаемых  обязательств  на  конкурсной  основе  между  новыми  или действующими  бюджетными  целевыми  программами  в  зависимости  от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики. В качестве основных инструментов внедрения результативно-ориентированного бюджетирования рассматривались доклады о результатах и основных направлениях деятельности,  федеральные целевые программы,  а также ведомственные целевые программы.  Концепция содержала достаточно  подробное описание  требований, предъявляемых к данным  инструментам,  а  также  механизмов  их  использования  в бюджетном  процессе.  В  качестве  приложения  к  Концепции  было  представлено Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

   Переход  к  бюджетированию,  ориентированному  на  результат,  подразумевает поэтапное  изменение  механизмов  контроля  исполнения  бюджета. 

               Контроль исполнения бюджета проходит три основные стадии:

   1.  Внешний контроль затрат, осуществляемый  центральными контролирующими органами, такими, как Министерство финансов, Счетная палата и др.

   2.  Внутренний  контроль  затрат,  осуществляемый  самими  отраслевыми  министерствами.

   3.  Управленческая самостоятельность  подразделений отраслевых министерств,  их ответственность за достижение результатов.

   Внешний  контроль  означает  необходимость  получения  отраслевыми министерствами  разрешения  на  расходование  государственных  средств  от внешних,  вышестоящих  контролирующих  органов -  даже  в  случаях,  когда  эти средства предусмотрены в бюджете и ассигнованы непосредственно на эти цели. По мере роста государственного аппарата происходит рост затрат на управление системой внешнего контроля (в связи с высокой трудоемкостью процедур контроля за правильностью объемов и целевым характером произведенных затрат). Наряду с этим, Министерство финансов начинает уделять все больше внимания вопросам реализации  программ  и  другим  сопутствующим  вопросам  экономического характера.